為了貫徹落實國務(wù)院《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》以及重點流域水污染防治規(guī)劃，保護松花江、珠江和太湖（以下簡稱“兩江一湖”）流域水環(huán)境，促進流域地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，2009年，審計署組織和指導(dǎo)黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東和廣西6?。▍^(qū)）的審計機關(guān)采取合作審計的方式，對“兩江一湖”流域水污染防治情況開展了專項審計調(diào)查。目前，“兩江一湖”流域水污染防治專項審計調(diào)查已經(jīng)結(jié)束，審計調(diào)查工作取得了較好的成效。
一、“兩江一湖”合作審計工作的基本情況
環(huán)境合作審計模式是近年來一些歐洲國家審計機關(guān)為解決跨國界同一流域水污染或資源利用等問題，采取合作的方式開展的一項審計工作。我國地域廣闊，流域較多且涉及多個省份，合作審計模式對我國的環(huán)境審計工作具有重要的借鑒意義。這次“兩江一湖”流域水污染防治合作審計（以下簡稱“兩江一湖”合作審計）項目是審計署在水環(huán)境審計領(lǐng)域組織地方審計機關(guān)開展合作審計的首次嘗試。該項目在署領(lǐng)導(dǎo)的重視和指導(dǎo)下，由署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司統(tǒng)一組織，黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東和廣西6?。▍^(qū)）審計廳及其137個市（縣）審計機關(guān)具體實施，共有609名審計人員參加了該項審計，歷時半年完成。
署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司在組織項目開展的過程中，高度重視，認真實施，通過印發(fā)統(tǒng)一的審計工作指導(dǎo)方案、組織開展審前培訓(xùn)、加強溝通交流和現(xiàn)場指導(dǎo)、下發(fā)工作動態(tài)和審計信息及報告框架等多種方式，加強了上下左右的溝通協(xié)調(diào)和現(xiàn)場業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了“兩江一湖”合作審計調(diào)查項目的順利開展。黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東、廣西6?。▍^(qū)）審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項審計調(diào)查工作，精心組織項目實施，認真貫徹執(zhí)行方案要求，取得了較好成效。通過開展同一流域水環(huán)境合作審計，摸清了流域內(nèi)水環(huán)境的基本情況，揭示了存在的主要問題，分析了產(chǎn)生問題的原因和水環(huán)境變化的趨勢，交流了地區(qū)之間防治工作的基本情況，明確了今后工作的重點與方向，一定程度上消除了有關(guān)水污染問題的誤解，促進了流域水污染防治工作的深入開展。
二、“兩江一湖”合作審計項目取得的初步成效
（一）提高了對開展資源環(huán)境審計工作重要性的認識。
通過“兩江一湖”合作審計項目的開展，使參審的6省（區(qū)）及有關(guān)地（市）、縣（市）審計機關(guān)的審計人員以及被審計單位，對嚴(yán)重制約和影響我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題，尤其是對水環(huán)境的保護和污染防治有了更加深入的認識和了解，極大地提高了審計人員對環(huán)境審計重要性、必要性和緊迫性的認識，也促使審計人員更加積極主動地投入到環(huán)境審計工作中。6?。▍^(qū)）的參審人員普遍反映，通過參加這次審計，對環(huán)境審計的意義和作用有了新的認識，轉(zhuǎn)變了觀念，理清了思路，探索了合作審計的方法，增強了開展環(huán)境審計的責(zé)任感和使命感。
（二）探索了跨省界流域水環(huán)境合作審計的路子。
合作審計是由兩個或更多的審計機關(guān)圍繞一個主題目標(biāo)共同參與的審計，其核心精神和要旨在于合作，主要體現(xiàn)為統(tǒng)一目標(biāo)、分別實施、溝通協(xié)作、共同促進。由于水環(huán)境具有區(qū)域性和流域性的特征，處于不同區(qū)域、流域的審計機關(guān)采取合作審計的方式，對共同關(guān)注的環(huán)境問題進行審計，更有利于發(fā)揮審計監(jiān)督與服務(wù)的作用?！皟山缓绷饔蛩廴痉乐魏献鲗徲?，各參審單位在項目組織開展過程中，圍繞共同的審計目標(biāo)，揭露查處問題，分析問題原因，提出建設(shè)性意見，督促被審單位整改，上下游溝通協(xié)調(diào)，共同促進目標(biāo)的實現(xiàn)，取得積極成效。所有參審人員面對全新的工作，克服困難，大膽實踐，對合作審計的目標(biāo)、內(nèi)容、程序、方法等進行了積極的探索，取得了有益的經(jīng)驗。
（三）推動了地方審計機關(guān)環(huán)境審計事業(yè)的發(fā)展。
地方審計機關(guān)參加此次審計的同志普遍反映，通過參加“兩江一湖”流域水污染防治合作審計項目，不僅提高了對環(huán)境審計重要性的認識，而且培養(yǎng)鍛煉了隊伍，積累了審計經(jīng)驗，推動了地方環(huán)境審計事業(yè)的發(fā)展。他們感到：環(huán)境審計的理念得到了轉(zhuǎn)變，環(huán)境審計的知識得到了拓展，工作思路進一步明確，審計經(jīng)驗更加豐富，審計工作水平進一步提高?，F(xiàn)在開展的環(huán)境審計項目，逐步跳出了過去就資金論資金的圈子，上升到了就環(huán)保論績效的路子，取得了較好的成效。如，江蘇省審計廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處在這次“兩江一湖”審計項目中，具體組織實施了對無錫市太湖水污染治理和資金使用情況的審計調(diào)查項目，在去年底全省優(yōu)秀績效審計項目評比中，榮獲了“2009年江蘇省優(yōu)秀績效審計項目”第一名的好成績。
（四）促進了“兩江一湖”流域水環(huán)境污染防治工作。
據(jù)不完全統(tǒng)計，“兩江一湖”合作審計項目，共審計調(diào)查單位1355個，審計調(diào)查資金總額220.03億元，查出違法違規(guī)及管理不規(guī)范問題金額23.96億元，占10.89%，揭示了地方政府及有關(guān)部門履責(zé)不力、項目建設(shè)進展緩慢、資金管理不夠規(guī)范、部分?jǐn)嗝嫠|(zhì)不達標(biāo)等方面的問題，提出了323條審計建議，截至2009年底已被采納132條，對推動當(dāng)?shù)厮廴痉乐喂ぷ髌鸬搅溯^好的促進作用。如，吉林省審計廳報送的多份審計專報得到了省委書記和省長的批示，并向當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)移送一件重大案件線索，有關(guān)部門和單位正在采取措施落實省領(lǐng)導(dǎo)的批示；浙江省杭州市采納審計建議后出臺了《關(guān)于杭州市區(qū)重點納管排污企業(yè)和泵站污水在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)實施方案》，嘉興市出臺了《嘉興市市級環(huán)境保護專項資金使用管理暫行辦法》。這些制度辦法的出臺，較好的規(guī)范和推動了地方環(huán)保工作。
三、開展“兩江一湖”合作審計的主要體會
（一）統(tǒng)一思想認識是開展合作審計的前提。
為組織實施好“兩江一湖”合作審計，在2009年年初召開的全國審計工作會議上，令狐安副審計長專門召集黑龍江、吉林、江蘇、浙江、廣東和廣西6?。▍^(qū)）審計廳廳長座談。令狐副審計長闡述了開展流域水環(huán)境合作審計的重要意義，就如何做好合作審計征求了大家的意見，提出了具體要求，做出了重要指示。6?。▍^(qū)）審計廳廳長都表示要全力組織做好這項工作。去年三月，在署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司舉辦的全國資源環(huán)保審計培訓(xùn)班上，“兩江一湖”項目的參審人員共有60多人參加培訓(xùn)，聆聽了署領(lǐng)導(dǎo)的報告和專家教授的講座，進一步統(tǒng)一了開展環(huán)境合作審計重要性和必要性的認識，為深入開展“兩江一湖”合作審計項目打下了良好的思想基礎(chǔ)。
（二）領(lǐng)導(dǎo)重視支持是做好合作審計的關(guān)鍵。
審計工作離不開領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。署領(lǐng)導(dǎo)高度重視“兩江一湖”合作審計項目，令狐安副審計長曾專程到江蘇、浙江兩省調(diào)研，了解在同一流域開展水環(huán)境合作審計的重要性和必要性。為了爭取國家有關(guān)部門的支持，署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司領(lǐng)導(dǎo)分別到環(huán)保部和水利部溝通協(xié)調(diào)，取得了他們的重視和支持。特別是水利部直屬松遼、珠江水利委員會和太湖流域水資源保護局為地方審計機關(guān)開展“兩江一湖”審計提供了大量數(shù)據(jù)資料和專業(yè)技術(shù)支持，促進了同一流域部門之間的溝通交流和工作協(xié)調(diào)。“兩江一湖”合作審計項目，也得到當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，政府有關(guān)主管部門積極配合審計工作。6?。▍^(qū)）審計廳的廳領(lǐng)導(dǎo)和署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司領(lǐng)導(dǎo)多次親臨審計一線，現(xiàn)場指導(dǎo)審計組開展工作。
（三）統(tǒng)一工作方案是做好合作審計的基礎(chǔ)。
為保證“兩江一湖”審計項目有條不紊地進行，署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司按照“統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一報表、統(tǒng)一進度、統(tǒng)一報告”的思路，專門起草了審計工作方案，并召開會議進行討論修改，隨后以署辦公廳名義正式印發(fā)了工作指導(dǎo)方案。各參審單位結(jié)合審前調(diào)查情況，因地制宜，制定了符合本地情況的具體實施方案，明確了審計的范圍、對象、重點和具體工作要求。通過工作指導(dǎo)方案和實施方案的制定，使參審人員明確了共同的審計目標(biāo)、范圍、內(nèi)容和重點以及工作要求，為審計工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。
（四）開展審前培訓(xùn)是做好合作審計的重要環(huán)節(jié)。
參加“兩江一湖”審計的大部分審計人員以往都沒有參加過水環(huán)境審計項目，在合作審計方面更無經(jīng)驗可借鑒，所以做好“兩江一湖”項目的審前培訓(xùn)工作顯得尤其重要。署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司專門為6?。▍^(qū)）審計機關(guān)舉辦了資源環(huán)境審計培訓(xùn)班，為了加大培訓(xùn)力度，增強培訓(xùn)的針對性，培訓(xùn)班一方面請環(huán)保、水利等部門的專家，講授相關(guān)流域水環(huán)境污染防治方面的專業(yè)知識和政策法規(guī)，另一方面請從事過水環(huán)境審計工作的審計人員介紹審計經(jīng)驗和案例方法，幫助大家拓寬視野，開拓思路，明確審計目標(biāo)、內(nèi)容和重點。署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司還編制下發(fā)了《“兩江一湖”流域水污染防治審計調(diào)查操作指引》。黑龍江省審計廳在此基礎(chǔ)上，結(jié)合試點審計情況，出臺了具有較強針對性和指導(dǎo)性的《松花江流域水污染防治審計調(diào)查操作細則》，對市、縣（市）審計機關(guān)開展好此項審計起到了重要指導(dǎo)作用。
（五）加強溝通協(xié)調(diào)是做好合作審計的重要方法。
開展合作審計，必須加強上下左右的溝通協(xié)調(diào)。在項目實施過程中，署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司一方面加強與國家有關(guān)部委的溝通協(xié)調(diào)，及時請求解答審計中遇到的政策、法規(guī)方面的疑難問題，另一方面做好與各參審單位的上下協(xié)調(diào)，及時向各參審單位下發(fā)了6期《審計工作動態(tài)》，先后召開了中期交流會和總結(jié)研討會。6?。▍^(qū)）審計廳也都積極采取多種辦法，加強了省與省之間、省內(nèi)上下級審計機關(guān)和同級審計機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，起到了統(tǒng)一認識、明確目標(biāo)、交流信息、化解矛盾、消除誤會的作用。如浙江和江蘇兩省，由審計廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊，專門開展了太湖流域水污染防治審計情況的合作與交流；廣西和廣東兩省區(qū)也經(jīng)常溝通交流工作情況。通過各種形式的交流，大家不僅總結(jié)了工作，交流了經(jīng)驗，探討了問題，還為今后更好地開展資源環(huán)境審計工作打下了基礎(chǔ)。
（六）創(chuàng)新審計方法是做好合作審計的重要舉措。
在“兩江一湖”合作審計的方式和方法上，各參審單位結(jié)合自身和當(dāng)?shù)貙嶋H，大膽實踐，勇于探索，創(chuàng)新了許多行之有效的方法。尤其是采取上下統(tǒng)一組織、點面結(jié)合、突出重點、聘請專家指導(dǎo)、運用計算機技術(shù)開展審計等多種方法，取得了良好成效。如黑龍江省通過聘請環(huán)保部門和高校專家擔(dān)任項目顧問的方式，及時解決了審計過程中遇到的各種技術(shù)難題；江蘇省和浙江省審計廳利用計算機技術(shù)積極探索信息系統(tǒng)審計方法，豐富了審計內(nèi)涵；廣東省審計廳運用管理學(xué)理論，有序組織和管理了珠江流域廣東省13個市水環(huán)境綜合整治情況審計調(diào)查項目；廣西自治區(qū)審計廳圍繞政府工作中心，采取“兩個結(jié)合”（環(huán)境審計與投資審計相結(jié)合，財務(wù)收支審計與績效審計相結(jié)合）的方法，開展環(huán)保項目跟蹤審計，收到較好效果。
四、深化資源環(huán)境合作審計工作的幾點意見
“兩江一湖”流域水污染防治合作審計項目雖然取得了一些成績，積累了一些經(jīng)驗，但我們也清醒地認識到，這次環(huán)境合作審計只是處于起步和探索階段，還存在許多不足或問題。如合作審計的工作方案還不夠完善，地區(qū)之間協(xié)調(diào)溝通機制尚未形成，審計成果（信息）沒有完全做到共享，合作審計的優(yōu)越性尚未得到充分發(fā)揮，總結(jié)宣傳工作尚需加強等，這些問題需要廣大資源環(huán)境審計人員在今后的工作中，進一步總結(jié)研究，深化認識，統(tǒng)一思想，積極實踐，努力改進。具體要加強以下幾方面工作：
（一）進一步提高對資源環(huán)境合作審計的認識。
當(dāng)前，無論國際還是國內(nèi)，環(huán)境問題受到重視的程度越來越高，各級黨委政府以及廣大人民群眾對我國的環(huán)境污染問題和環(huán)境保護工作也越來越關(guān)注，如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時做到節(jié)約資源、保護環(huán)境成為備受關(guān)注的話題，這就為開展資源環(huán)境審計提供了前提條件。為此，各級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)從建設(shè)生態(tài)文明和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，繼續(xù)提高對環(huán)境審計重要性的認識，充分認識到節(jié)約資源和保護環(huán)境事關(guān)廣大人民群眾的切身利益和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，充分認識到加強資源環(huán)境審計的重要性、必要性和迫切性，充分認識到開展資源環(huán)境合作審計，有利于及時交流審計情況和信息，有利于系統(tǒng)的揭示區(qū)域或流域性的環(huán)境問題，有利于共同研究解決同一區(qū)域或流域資源環(huán)境保護、開發(fā)和利用中存在的跨界糾紛。各級審計機關(guān)要不斷解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，凝聚共識，積極主動將資源環(huán)境合作審計納入審計工作發(fā)展規(guī)劃，在今后審計項目計劃安排的過程中，針對跨界環(huán)境污染、生態(tài)保護、礦產(chǎn)資源開發(fā)等相關(guān)內(nèi)容，增加開展流域區(qū)域資源環(huán)境合作審計的項目。
（二）進一步加強對資源環(huán)境合作審計的指導(dǎo)。
署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司組織和協(xié)調(diào)黑龍江等6?。▍^(qū)）審計廳實施的“兩江一湖”流域水污染防治合作審計項目，是我署在水環(huán)境審計領(lǐng)域組織地方審計機關(guān)開展合作審計的首次嘗試，在一定程度上取得了成效，體現(xiàn)了合作審計的優(yōu)勢。然而，這僅僅是資源環(huán)境合作審計的一個開端，合作審計是一個新生事物，仍處于探索階段，還面臨著審計思路狹窄、工作經(jīng)驗不足，橫向溝通不力、成果共享不夠等問題，這就要求上級審計機關(guān)在今后的工作中，切實加強對資源環(huán)境合作審計工作的指導(dǎo)，著力在選擇審計項目、統(tǒng)一思想認識、明確審計目標(biāo)、制定審計方案、加強溝通協(xié)調(diào)、交流審計信息、促進齊抓共管等方面下功夫，花氣力，不斷提高合作審計的質(zhì)量和水平。
（三）進一步加強合作審計理論研究工作。
合作審計是借鑒國外審計經(jīng)驗而采取的一種新的審計方式。我們在“兩江一湖”合作審計實踐的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮合作審計的優(yōu)勢，探索出一條符合我國國情的資源環(huán)境合作審計的路子，必須進一步加強對實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論的研究，努力形成一套具有中國特色的資源環(huán)境合作審計理論框架與方法體系，為深入開展資源環(huán)境合作審計實踐提供理論支持和實務(wù)指導(dǎo)。為此，這就要求我們一方面要積極探索，勇于實踐，不斷積累和創(chuàng)造審計工作經(jīng)驗；另一方面，要進一步加強資源環(huán)境合作審計理論研究的力度和深度，提高合作審計理論研究成果的層次和水平，并積極轉(zhuǎn)化成果，用理論指導(dǎo)實踐，在實踐中不斷豐富發(fā)展資源環(huán)境合作審計的理論，努力使資源環(huán)境合作審計走向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。
（四）進一步加強資源環(huán)境合作審計溝通協(xié)調(diào)工作。
“兩江一湖”合作審計項目的實踐告訴我們，合作審計必須要建立協(xié)調(diào)工作機制，使參加合作審計的審計機關(guān)真正做到合心、合力、合審，共同營造思想認識一致、審計目標(biāo)統(tǒng)一、組織實施同步、信息成果共享的工作格局。只有這樣，合作審計的優(yōu)越性才能得到充分發(fā)揮。各級審計機關(guān)尤其是上級審計機關(guān)在開展合作審計工作中要積極做好合作審計的協(xié)調(diào)工作，建立溝通協(xié)商工作機制，加強審計情況的溝通與交流，互通有無，上下聯(lián)動，共同研究和解決審計工作中遇到的問題和區(qū)域流域面臨的資源環(huán)境問題，切實提升審計成果質(zhì)量和水平。
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