【按】2011年9月22日，中國審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署審計(jì)科研所在北京聯(lián)合召開了“國家審計(jì)與國家治理”專題研討會(huì)?，F(xiàn)將研討會(huì)上的專題發(fā)言和研討發(fā)言內(nèi)容予以摘登，供參閱。
一、專題發(fā)言的主要觀點(diǎn)
兩位公共管理研究專家的專題發(fā)言為研討國家審計(jì)與國家治理這一重要理論開闊了思路，提供了啟示。
北京大學(xué)徐湘林教授認(rèn)為：國家治理是一個(gè)結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)，是國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過程，其目的在于維護(hù)政治秩序和保障政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性的分配。 改革開放以來我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革已逐漸形成國家治理結(jié)構(gòu)性維穩(wěn)和政治經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)性變革的、發(fā)展性國家轉(zhuǎn)型的獨(dú)特模式。 面對(duì)持續(xù)的轉(zhuǎn)型危機(jī)挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)妥性的變革，我國體制改革必須從“六個(gè)方面”推進(jìn)：在繼承和改造中重建大眾認(rèn)同的開放的核心價(jià)值體系；通過政治體制改革和民主法治建設(shè)重組權(quán)威的決策系統(tǒng)；通過行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府和建立問責(zé)制，重建公眾信任的有效的政府行政執(zhí)行體制；加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商機(jī)制，培育和促進(jìn)各類民間團(tuán)體的發(fā)展和自律，逐步建立社會(huì)有序的政治參與和良性的政治互動(dòng)；完善國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的決策體制，調(diào)整政府干預(yù)和市場(chǎng)運(yùn)行之間的關(guān)系，維持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)；完善社會(huì)再分配體制和社會(huì)福利保障體系。
中山大學(xué)馬駿教授認(rèn)為：在國家能力與政治問責(zé)這兩個(gè)關(guān)于現(xiàn)代國家建設(shè)的維度中，財(cái)政問題都是處于核心位置。其中國家能力包括了國家汲取和使用財(cái)政資源的內(nèi)容；政治問責(zé)則只有與財(cái)政問責(zé)聯(lián)系在一起，才能具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此，治國即理財(cái)，是“為天下人理天下之財(cái)”，通過預(yù)算制度積極主動(dòng)地約束政府對(duì)權(quán)力的使用。目前我國初步形成了官僚問責(zé)（即政府內(nèi)部的預(yù)算控制基礎(chǔ)上建立起來的每個(gè)部門對(duì)政府首腦負(fù)責(zé)）、水平問責(zé)（即權(quán)力相等或者大致相等的國家機(jī)關(guān)之間的互相監(jiān)督與制約，包括人大的預(yù)算監(jiān)督、國家層面的審計(jì)監(jiān)督等）和社會(huì)問責(zé)（即公民參與預(yù)算，讓公民社會(huì)介入到監(jiān)督公共資金的使用中來）這3種財(cái)政問責(zé)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算是我國預(yù)算改革的方向，最終結(jié)合控制與績(jī)效，建立起以部門為基礎(chǔ)的財(cái)政問責(zé)體系。
二、研討的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)
（一）關(guān)于提出國家審計(jì)與國家治理這一論述的重要意義。
大家一致認(rèn)為，這一論述（提法、命題、論斷）是對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化和發(fā)展，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。
中國人民大學(xué)耿建新教授認(rèn)為，這種提法從理論上看，對(duì)國家審計(jì)有正本清源的重要作用；從實(shí)踐上看，豐富了國家審計(jì)的審計(jì)依據(jù)。
云南財(cái)經(jīng)大學(xué)朱錦余教授認(rèn)為，將國家審計(jì)置于國家治理這個(gè)大系統(tǒng)來認(rèn)識(shí)其本質(zhì)，突破了在審計(jì)子系統(tǒng)中探討審計(jì)的思想與理念的局限，是對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的重大提升與突破。
北京交通大學(xué)張立民教授認(rèn)為，命題為解釋國家審計(jì)在現(xiàn)代社會(huì)中的定位提供了理論分析的視角，為合理確定和拓展國家審計(jì)的邊界奠定了理論基礎(chǔ)，為深入分析國家審計(jì)起源與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律拓展了視野。
南京審計(jì)學(xué)院尹平教授認(rèn)為，國家治理與國家審計(jì)關(guān)系的理論定位不是理論創(chuàng)造與創(chuàng)新，而是對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)的回歸，是對(duì)國家審計(jì)更全面、科學(xué)、精準(zhǔn)的表述，提高了國家審計(jì)的戰(zhàn)略視野和戰(zhàn)略定位。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)張龍平教授認(rèn)為，命題不僅確立了國家審計(jì)戰(zhàn)略定位，提高了國家審計(jì)的宏觀視角，更描述了國家審計(jì)的性質(zhì)與特征，概述了國家審計(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，具有普適性，是中國特色國家審計(jì)理論體系的重要理論基礎(chǔ)。
西北大學(xué)馮均科教授認(rèn)為，從國家治理視角構(gòu)建國家審計(jì)制度是基于民主政治理念的新思維，其理論意義表現(xiàn)為可以形成對(duì)主流審計(jì)動(dòng)因理論——受托責(zé)任理論的新注解，為國家審計(jì)的未來發(fā)展提供了戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
山西財(cái)經(jīng)大學(xué)吳秋生教授認(rèn)為，論斷是對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)更高層次的認(rèn)識(shí)，是對(duì)國家審計(jì)地位更準(zhǔn)確的把握，是對(duì)國家審計(jì)功能的積極拓展，有利于正確解釋國家審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的動(dòng)因，有利于更充分地發(fā)揮國家審計(jì)的作用，有利于與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)國家審計(jì)的發(fā)展。
蘭州大學(xué)楊肅昌教授認(rèn)為，論述以國家治理公用權(quán)力的配置與運(yùn)用為基礎(chǔ)揭示了國家審計(jì)本質(zhì)，是審計(jì)學(xué)與政治學(xué)高度結(jié)合的結(jié)果。
中山大學(xué)譚勁松教授認(rèn)為，命題是在2008年提出的“審計(jì)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”重要觀點(diǎn)基礎(chǔ)上的提升，空間上從“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”飛躍到了“政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)”，內(nèi)容上從“免疫系統(tǒng)”飛躍到了“整個(gè)國家治理的一部分”。
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)付磊教授認(rèn)為，論斷清楚地回答了國家審計(jì)在國家治理中的職能，指明了國家審計(jì)的實(shí)質(zhì)，是對(duì)國家審計(jì)的一種新認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系。
對(duì)國家審計(jì)在國家治理中的定位，主要有7種提法：
1．國家治理系統(tǒng)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)控系統(tǒng)，國家審計(jì)屬于國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)。
2．國家審計(jì)是國家治理“免疫系統(tǒng)”中的組成部分或一個(gè)子系統(tǒng)。
3．國家審計(jì)是國家治理的有效工具。
4．國家審計(jì)是國家治理的有效手段，是國家治理中的權(quán)力制衡中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
5．國家審計(jì)是保障各方關(guān)系人利益的基石，是國家維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的手段，是國家用權(quán)力制衡權(quán)力的有力武器。
6．國家審計(jì)與國家治理存在著與生俱來的內(nèi)在聯(lián)系。
7．國家審計(jì)既是國家治理“戰(zhàn)略”的重要組成部分，更是國家治理“戰(zhàn)略”的監(jiān)督、促成和實(shí)現(xiàn)力量。
（三）關(guān)于國家審計(jì)在國家治理中的作用。
大家一致認(rèn)為，國家審計(jì)能夠在國家治理中發(fā)揮不可替代的作用。
南京審計(jì)學(xué)院尹平教授認(rèn)為，國家審計(jì)在國家治理中能夠發(fā)揮免疫系統(tǒng)的預(yù)防、監(jiān)控、抵御、平衡和修復(fù)等重要職能作用。
大連出版社劉明輝教授認(rèn)為，國家審計(jì)能夠解決國家治理中信息不對(duì)稱問題，是實(shí)施權(quán)力制衡權(quán)力的制度安排。
西北大學(xué)馮均科教授認(rèn)為，國家審計(jì)能夠強(qiáng)化對(duì)政府部門的約束，為吏治提供重要手段，為完善國家立法提供建議，為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革提供參考意見。
南京大學(xué)李明輝教授認(rèn)為，國家審計(jì)能夠提高財(cái)政透明度，提高政府績(jī)效，促進(jìn)政府履行受托責(zé)任，提高經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健性，促進(jìn)民主與法治，提高政府在公眾中的公信度。
軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院肖文八教授認(rèn)為，從博弈論的角度看，國家治理中存在著許多矛盾與沖突，如政府與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)、安全與發(fā)展等。國家審計(jì)能夠在國家治理各種矛盾與沖突中起到協(xié)調(diào)、緩和、化對(duì)抗為雙贏的作用，完善國家治理系統(tǒng)。
天津財(cái)經(jīng)大學(xué)韓傳模教授認(rèn)為，政府各部門履行著國家治理的各種職責(zé)。從權(quán)利的制衡和監(jiān)督視角看，國家審計(jì)是對(duì)政府各部門的監(jiān)督，因此與司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察類似，是對(duì)參與國家治理的各部門的再治理。
北京大學(xué)王立彥教授認(rèn)為，根據(jù)17世紀(jì)英國哲學(xué)家約翰?洛克的國家理論，審計(jì)制度是國家的組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家和全體人民的利益，將政府看作被審計(jì)客體，針對(duì)各級(jí)政府支配和使用公民納稅形成的國家財(cái)力的合規(guī)性、有效性，以及國有資產(chǎn)運(yùn)營和使用實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，并予以披露報(bào)告，對(duì)全體人民負(fù)責(zé)。
廈門大學(xué)陳漢文教授認(rèn)為，國家審計(jì)通過對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)，完善公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織制度設(shè)計(jì)；通過對(duì)財(cái)政收支和預(yù)算審計(jì)，審查政府是否按照憲政規(guī)則征稅，征稅資金的使用是否符合公眾要求，推進(jìn)民主憲政和法制；通過審計(jì)結(jié)果的公告制度，完善整改追蹤制度，使公民從知政向議政、參政發(fā)展，有助于公民意識(shí)的形成。
（四）關(guān)于國家審計(jì)與國家治理的論述對(duì)審計(jì)實(shí)踐的新要求。
論述對(duì)審計(jì)實(shí)踐有著直接的指導(dǎo)作用，從更高層次提出了新要求。
對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)葉陳剛教授認(rèn)為，要求牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念，在更高層次上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，不斷提升服務(wù)國家治理的水平和績(jī)效。要求擴(kuò)大和加強(qiáng)國家審計(jì)人員隊(duì)伍與力量，加強(qiáng)國家審計(jì)質(zhì)量控制，提高國家審計(jì)處理的權(quán)威性與強(qiáng)制性，以完善國家治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制。
北京交通大學(xué)張立民教授認(rèn)為，要求轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，樹立審計(jì)的目的在于完善治理而并非僅僅懲處違法違規(guī)的組織、個(gè)人，以檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為的合法性和真實(shí)性為著力點(diǎn)，將財(cái)政收支產(chǎn)生的社會(huì)效果作為審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過財(cái)政收支活動(dòng)看到背后的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)利益，注重從體制、機(jī)制、制度以及政策層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，促進(jìn)政策、法律、制度的落實(shí)和完善。
西北大學(xué)馮均科教授認(rèn)為，要求更多的關(guān)注民生領(lǐng)域（如財(cái)政補(bǔ)助和價(jià)格管制、教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)、公共設(shè)施建設(shè)資金的來源和支出等）、高層官員腐敗、對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督（如“三公支出”的真實(shí)性與完整性），以及重大危機(jī)（如國家經(jīng)濟(jì)安全、地方政府債務(wù)危機(jī)）事件的預(yù)警機(jī)制建設(shè)，為國家政治、經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展提供制度上的保障。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)尤家榮教授認(rèn)為，要求對(duì)更廣、更深層面進(jìn)行審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)的深度和范圍（如對(duì)海外投資、對(duì)政府“三公”經(jīng)費(fèi)等），參與重大決策和事項(xiàng)的事前審計(jì)（如對(duì)巨額外匯儲(chǔ)備使用的論證、資本市場(chǎng)發(fā)展的論證等）。
中國人民大學(xué)宋常教授認(rèn)為，要求調(diào)整國家審計(jì)工作重點(diǎn)、拓展新的審計(jì)領(lǐng)域，確立新的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。通過審計(jì)，督促被審計(jì)單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，規(guī)范政府的行政行為，促進(jìn)財(cái)政資金的節(jié)約有效使用，促進(jìn)建設(shè)廉潔高效的政府。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)蔡春教授認(rèn)為，要求在進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，探索制度合理性審計(jì)、政策執(zhí)行效果審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行效果審計(jì)、公權(quán)腐敗審計(jì)等。
云南財(cái)經(jīng)大學(xué)朱錦余教授認(rèn)為，現(xiàn)行的國家審計(jì)實(shí)踐在不同程度上已體現(xiàn)出國家善治的理念：從完善國家體制機(jī)制的高度來評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象、提出審計(jì)建議，體現(xiàn)了“法治”；公告國家審計(jì)結(jié)果體現(xiàn)了“保障公民知情權(quán)”和“公民參與”。國家審計(jì)與國家治理命題要求，未來審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)選擇、審計(jì)意見和建議提出，都要從國家善治的高度來完善與提升。國家審計(jì)的現(xiàn)實(shí)邊界的確定除了應(yīng)該考慮以上的內(nèi)容，還取決于國家審計(jì)人力資源以及專業(yè)勝任能力等。
福州大學(xué)胡繼榮教授認(rèn)為，要求促成建立包括法律、反腐、問責(zé)、信息透明、民生、可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)指標(biāo)的國家治理作用評(píng)價(jià)體系，使國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮的作用得以體現(xiàn)。
（五）關(guān)于需要進(jìn)一步研究的問題。
1．國家審計(jì)與國家治理內(nèi)在關(guān)系。包括國家審計(jì)與國家治理關(guān)系的理論基礎(chǔ)、國家審計(jì)與國家治理、與組成國家治理的各個(gè)部分的互動(dòng)機(jī)制，以及國家審計(jì)與國家治理內(nèi)在關(guān)系的歷史規(guī)律等。
2．國家審計(jì)參與國家治理的方式與路徑。如國家審計(jì)的國家治理責(zé)任、國家審計(jì)治理邊界的合理界定、國家審計(jì)的成本與預(yù)算約束、國家審計(jì)的效率和實(shí)施效果、完善審計(jì)公告制度等。
3．改革創(chuàng)新國家審計(jì)管理體制。如中央政府審計(jì)與地方政府審計(jì)的關(guān)系、國家審計(jì)機(jī)構(gòu)與國家運(yùn)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
4．國家審計(jì)人才培養(yǎng)。如國家審計(jì)人員審計(jì)能力培訓(xùn)、國家審計(jì)人才的培養(yǎng)、結(jié)構(gòu)和教育體系。
5．各國的國家審計(jì)比較。
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