[摘要] 國家審計(jì)是國家基本政治制度的重要組成部分，也是國家治理的重要組成部分。與社會審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)源于兩權(quán)分離的受托責(zé)任觀相比，作為國家政治制度組成部分的國家審計(jì)，其產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理。國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向。世界各國在不同歷史時(shí)期，因政治制度的差異和國家治理目標(biāo)的不同，國家審計(jì)的目標(biāo)和作用也有較大區(qū)別。本文在對國家治理進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，從我國古代國家審計(jì)和現(xiàn)代國家審計(jì)兩個(gè)方面論述了國家審計(jì)在國家治理中的作用。
一、國家治理文獻(xiàn)綜述
西方文化語境中的“治理”（governance）一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”，原意是控制、引導(dǎo)或操縱，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的政治和管理活動。在我國的文化語境中， “治理”一般用“治”字表示，主要有3個(gè)方面的含義：（1）指統(tǒng)治和管理。這是治理最原始和最基本的意思，主要反映統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者關(guān)系。（2）指秩序安定，與“亂”相對應(yīng)，體現(xiàn)著治理活動的目標(biāo)。（3）指整頓、懲處，反映著統(tǒng)治者對政治和社會事務(wù)的管理過程。從這些含義看，無論中外古今，治理作為政治學(xué)詞匯，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，反映著國家與社會之間一定的權(quán)力關(guān)系。它是通過對公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對社會的統(tǒng)治、協(xié)調(diào)和控制，以達(dá)到一定目標(biāo)。1989年世界銀行在《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長》研究報(bào)告中指出，非洲國家發(fā)展過程中出現(xiàn)問題的根源在于國家“治理危機(jī)”，此后，“治理”在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用和研究。隨著治理理論的興起，治理一詞被賦予多種涵義。聯(lián)合國全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，對治理作出了較具代表性和權(quán)威性的界定：治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。
國家治理是治理理論中的一個(gè)分支。國家是所有政治問題的核心。自國家產(chǎn)生以來，國家治理活動也隨之產(chǎn)生。國家治理理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，國家治理的主體結(jié)構(gòu)可以劃分為3大制度系統(tǒng)：國家、市場與公民社會，它們分別由一系列相關(guān)關(guān)聯(lián)的制度、組織和治理機(jī)制構(gòu)成。在這個(gè)制度體系中，國家具有元治理者的功能與作用，是“治理的治理”，這與國家的本質(zhì)和職能密切相關(guān)。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出：國家是為了使社會的對立面、經(jīng)濟(jì)利益相沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，而出現(xiàn)的一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)。因此，國家應(yīng)當(dāng)具有維持既定秩序或規(guī)范，減緩不同利益主體之間沖突的職能。從這個(gè)角度分析，在國家治理系統(tǒng)中其他子系統(tǒng)失效的情況下，國家應(yīng)當(dāng)成為最終的“拯救者”，它不僅是各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種聯(lián)結(jié)的主要組織者，也是子系統(tǒng)失靈時(shí)最后求助的對象。因此，在以國家為治理主體的情況下，國家治理就是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家治理實(shí)際上是國家運(yùn)用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)，不斷解決各方利益需求，實(shí)現(xiàn)公共利益需求最大化的活動和過程。國家治理的運(yùn)轉(zhuǎn)需要借助于行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人的工作實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)在國家決策、決策執(zhí)行和監(jiān)督控制等權(quán)力運(yùn)用環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中，起關(guān)鍵作用的是有關(guān)公共權(quán)力行使?fàn)顩r的信息流，信息流越充分，國家治理越有效。國家審計(jì)通過對信息流中各要素認(rèn)定實(shí)施專業(yè)性的查核程序，能夠增強(qiáng)信息流可信性，并因此推動國家治理依此做出決策。
二、作為政治制度組成部分的國家審計(jì)與國家治理
從政治制度、國家治理和國家審計(jì)的關(guān)系來看，政治制度的內(nèi)涵較廣，主要是關(guān)于國家性質(zhì)與形式的問題，是國體與政體的結(jié)合，其核心是政體，主要包括國家組織形式、結(jié)構(gòu)形式和治理形式。國家治理是特定政體下的統(tǒng)治手段與管理方法，是某個(gè)特定國家一定時(shí)期內(nèi)政治制度的組成部分。國家審計(jì)是在特定的國家治理模式下，為推動提高國家治理能力、實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)服務(wù)，也是國家治理的重要組成部分。這三者都與國家的職能密切相關(guān)，均為實(shí)現(xiàn)國家的職能服務(wù)。馬克思主義認(rèn)為國家具有二重性，即具有政治統(tǒng)治的階級性和社會公共事務(wù)管理的社會屬性，與之相對應(yīng)，國家具有兩類職能，一是政治統(tǒng)治職能，二是公共事務(wù)管理職能。隨著社會的進(jìn)步和民主的發(fā)展，國家的政治統(tǒng)治職能逐步弱化，利用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)的職能愈加突出，作為國家政治制度和國家治理重要組成部分的國家審計(jì)，要推動國家治理由專制統(tǒng)治朝著民主治理的方向發(fā)展，使國家治理與國家職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。
政治制度決定著國家治理的目標(biāo)與形式，國家治理決定著國家審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展?？疾熘袊糯鷩覍徲?jì)的演進(jìn)史，可以察覺其間的因果關(guān)系。在我國古代審計(jì)三千多年的演進(jìn)歷史中，國家審計(jì)大體貫穿著兩條主線：一條是以勾考賬簿為主，審查錢糧收支真實(shí)性；另一條是以考核官吏財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的治績?yōu)橹鳎c行政監(jiān)察職能緊密結(jié)合的審計(jì)活動。進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，第二條主線幾番貫穿中國封建社會的始終，這與最高統(tǒng)治者通過‘治官’來實(shí)現(xiàn)‘治國’的統(tǒng)治觀念密切相關(guān)，也體現(xiàn)出中國古代的國家治理狀況對國家審計(jì)的影響。從秦始皇創(chuàng)建皇帝制度、設(shè)置中央官制、推行郡縣制度開始，中央集權(quán)制度為歷代朝代沿用，總的趨勢是不斷加強(qiáng)君主個(gè)人的專制，強(qiáng)化中央對地方的控制。在這樣的政治制度背景下，皇帝和臣民的關(guān)系，是一種隸屬和統(tǒng)治的政治性關(guān)系，我國古代的國家治理實(shí)際上是皇帝對社會的單向統(tǒng)治和控制，治理的目標(biāo)是強(qiáng)化中央集權(quán)的制度，加強(qiáng)皇帝的控制能力、擴(kuò)大控制范圍。與這種治理狀況相適應(yīng)，古代審計(jì)的目標(biāo)是維護(hù)王權(quán)和皇權(quán)，強(qiáng)化中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。在我國古代國家審計(jì)成立之初的西周，統(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)“敬天保民”的治國方略，始終把對群臣、百官財(cái)經(jīng)政績的考核，實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督擺在重要地位，這也是西周審計(jì)制度產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)；秦漢時(shí)期，皇帝之下均設(shè)置三公和九卿，由御史大夫掌管全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)監(jiān)察大權(quán)；隋唐時(shí)期實(shí)行“三省六部制”，在刑部之下設(shè)置比部，專門執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督工作；明清設(shè)置審計(jì)與監(jiān)察相結(jié)合的都察院，直接為君主服務(wù)。由此也可看出，在我國古代國家審計(jì)的發(fā)展過程中，居于統(tǒng)治地位的皇帝出于維護(hù)其專制統(tǒng)治的需要，采取了不同類型的國家機(jī)構(gòu)組織，設(shè)置了不同的機(jī)構(gòu)維護(hù)實(shí)現(xiàn)其專制統(tǒng)治，但這些并沒有減弱對國家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的需求。在隋唐期間，國家審計(jì)以比部的形式專司審計(jì)；在宋代，國家審計(jì)以隸屬于主管財(cái)政的度支、戶部、鹽鐵三司形式開展審計(jì)，在明清以都察院的形式與監(jiān)察合一實(shí)施監(jiān)督。盡管國家審計(jì)的地位和名稱隨朝代更替發(fā)生變化，但其服務(wù)古代皇帝國家治理的目標(biāo)未變，始終體現(xiàn)出為皇權(quán)治理國家而服務(wù)的目標(biāo)。
三、現(xiàn)代國家治理的發(fā)展與國家審計(jì)的作用
與古代國家治理只是皇帝或君主對臣民的專制統(tǒng)治不同，在現(xiàn)代國家，由于政府與市場在不同領(lǐng)域內(nèi)所具有的相對優(yōu)勢不同，存在市場失靈和政府失靈的現(xiàn)象，體現(xiàn)在現(xiàn)代國家治理理念上，對治理主體的選擇上強(qiáng)調(diào)國家、市場與社會的合作治理，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正為特征的善治，其核心問題是建立一個(gè)對人民負(fù)責(zé)政府，治理過程不只是以國家為單一主體管理社會公共服務(wù)或向社會提供公共服務(wù)的過程，而是各主體既相互合作又相互制約與競爭的過程。
在政治領(lǐng)域中，國家治理與公共權(quán)力形影不離，首先必須有權(quán)力才有政治，隨之就需要對權(quán)力進(jìn)行控制，確保權(quán)力不被濫用，這也是兩千多年前政治思想討論的核心問題。孟德斯鴻認(rèn)為，在任何國家體制下，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，他們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。因此，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。而對公共權(quán)力的約束，一方面體現(xiàn)在社會公眾的監(jiān)督；另一方面體現(xiàn)在國家治理結(jié)構(gòu)相互制衡的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在這種情形下，國家及其工作人員運(yùn)用公共權(quán)力和由其衍生的分配使用公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)的過程和結(jié)果必須接受社會公眾的監(jiān)督，需要公開與公共權(quán)力運(yùn)用相關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支，增強(qiáng)公共支出的透明度。適應(yīng)這種要求，國家治理需要完善治理方式和治理內(nèi)容，通過公開推動社會公平，增強(qiáng)政府服務(wù)社會公共事務(wù)、滿足各社會公眾正當(dāng)需求的責(zé)任意識，維護(hù)社會秩序。但國家內(nèi)部行使公共權(quán)力的部門能否主動公開、如何公開財(cái)政財(cái)務(wù)收支，公開的財(cái)政財(cái)務(wù)收支信息是否與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動相符合，其財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否合法和有效，這些問題是現(xiàn)代國家治理需要關(guān)注的事項(xiàng)，需要發(fā)揮國家審計(jì)的揭示、抵御、預(yù)防功能推動解決。
在現(xiàn)代民主政治中，國家的權(quán)力來源于人民，全體社會成員通過法律將管理社會公共事務(wù)的權(quán)力授予國家，同時(shí)，國家也要承擔(dān)向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。產(chǎn)生于現(xiàn)代民主政治環(huán)境中的國家治理，除承擔(dān)起傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治、維護(hù)國家安全的職能外，更需要將建立良好的社會秩序、保障社會公共利益的實(shí)現(xiàn)、保障和改善民生放在更加重要的位置。適應(yīng)國家治理的要求，國家審計(jì)要將維護(hù)人民群眾的根本利益作為目標(biāo)，代表全體社會成員對國家相關(guān)部門及其成員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，保障公共權(quán)力正確使用，推動國家治理的改善。在現(xiàn)階段，我國體制改革的重心和國家治理的重心逐步由促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展轉(zhuǎn)向加強(qiáng)社會管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上來，要求發(fā)揮國家、市場和社會三方面治理主體的主動性，充分發(fā)揮國家這個(gè)主體的“元治理”作用，提供保障市場運(yùn)行的規(guī)則和環(huán)境，增強(qiáng)國家與社會之間的良性互動，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠更多地惠及全體人民。作為國家治理組成部分的國家審計(jì)，必須把握并主動適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，在工作內(nèi)容上從關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步向關(guān)注社會發(fā)展、民生改善和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。實(shí)際工作中，要結(jié)合對國家理的目標(biāo)與要求，在豐富我國審計(jì)發(fā)展兩條主線的基礎(chǔ)上，為國家審計(jì)注入新的內(nèi)容、增添新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，主要做好四類業(yè)務(wù)：一是繼續(xù)加大對財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的審計(jì)力度，為國家治理提供真實(shí)可靠的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，防止公共權(quán)力成為個(gè)人或集團(tuán)尋租的工具；二是適應(yīng)建立效能政府和服務(wù)型政府的要求，加大績效審計(jì)力度，關(guān)注公共權(quán)力和公共資源、公共資金的使用效果；三是強(qiáng)化對公共權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的建立健全，促進(jìn)增強(qiáng)權(quán)力行使人的責(zé)任意識，防止權(quán)力的濫用，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任的匹配；四是考慮公共決策制定與執(zhí)行過程中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，關(guān)注政策執(zhí)行過程、執(zhí)行狀況和執(zhí)行效果，保障國家治理各項(xiàng)制度和規(guī)則的貫徹執(zhí)行，推動國家治理的持續(xù)改進(jìn)和完善。（肖振東）
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