長(zhǎng)久以來(lái)，對(duì)國(guó)家的討論是在新自由主義和保守主義的話語(yǔ)中左右前行，正如波蘭尼所說(shuō)的，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是理解現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)市場(chǎng)體系不斷擴(kuò)展的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，不僅各種產(chǎn)品與服務(wù)逐步商品化，而且勞動(dòng)力也要被商品化，自然資源也要按照市場(chǎng)的邏輯來(lái)使用。在古典自由主義者乃至現(xiàn)代新自由主義者眼里，存在一個(gè)能夠自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)體系，這個(gè)自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)能夠創(chuàng)造巨大的物質(zhì)財(cái)富，確保經(jīng)濟(jì)自由以及個(gè)人自由。自由主義在19世紀(jì)取得了登峰造極的發(fā)展，它在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主張一種自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，在社會(huì)領(lǐng)域奉行程度不同的“社會(huì)達(dá)爾文主義”，在政治上推崇“有限政府”。在極端的古典自由主義者心里，整個(gè)人類社會(huì)也應(yīng)該按照市場(chǎng)的邏輯來(lái)組織，市場(chǎng)被推崇為組織人類社會(huì)的最高原則。然而，在波蘭尼看來(lái)，所謂“自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)”只是一個(gè)烏托邦。而且，即使真的存在這樣一個(gè)市場(chǎng)，如果人類社會(huì)完全按照市場(chǎng)的邏輯來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，那么，結(jié)果只能是人類的消亡。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的確有助于創(chuàng)造前所未有的物質(zhì)財(cái)富，但是，市場(chǎng)體系擴(kuò)展的過(guò)程常常伴隨著巨大的社會(huì)與環(huán)境代價(jià)，而且，現(xiàn)代市場(chǎng)體系的虛擬性也使得經(jīng)濟(jì)的不確定性越來(lái)越大。當(dāng)然，任何社會(huì)都不可能永遠(yuǎn)地按照市場(chǎng)的邏輯來(lái)組織和運(yùn)轉(zhuǎn)。市場(chǎng)體系的拓展以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總是伴隨著巨大的社會(huì)和環(huán)境代價(jià)，那些在市場(chǎng)化過(guò)程中受損的社會(huì)群體就會(huì)組織起來(lái)，保護(hù)自己的利益，進(jìn)而就會(huì)出現(xiàn)各種各樣的“社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)”。在波蘭尼看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)的各種變化主要是由一種所謂的“雙向運(yùn)動(dòng)”所支配的，即“市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)張以及這一運(yùn)動(dòng)所遭遇的在特定方向上制約其擴(kuò)張的反制運(yùn)動(dòng)”?，F(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家建設(shè)或重構(gòu)也是在這兩種運(yùn)動(dòng)的張力中展開的。
大致從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)早期的這一段時(shí)間，工業(yè)化國(guó)家就經(jīng)歷了雙向運(yùn)動(dòng)形成的沖突，并在這個(gè)過(guò)程中調(diào)整了國(guó)家治理制度。如果說(shuō)在19世紀(jì)和20世紀(jì)初，這些工業(yè)化國(guó)家都是極其“親市場(chǎng)”的，那么，經(jīng)過(guò)19世紀(jì)末和20世紀(jì)初的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，這些國(guó)家的國(guó)家治理制度已經(jīng)變得更加能夠在雙向運(yùn)動(dòng)的張力之間進(jìn)行平衡。例如，在美國(guó)，工業(yè)化、城市化、移民運(yùn)動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在19世紀(jì)特別是內(nèi)戰(zhàn)后的發(fā)展，一方面帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，在1900年代，美國(guó)已是全球最富裕的國(guó)家；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來(lái)一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治問(wèn)題，使得18世紀(jì)建立起來(lái)的小城鎮(zhèn)式的國(guó)家治理制度越來(lái)越不適應(yīng)于變化了的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，美國(guó)人在進(jìn)步時(shí)代（1890—1928年）開始了一系列的治理改革，探尋新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序。在進(jìn)步時(shí)代改革的這幾十年，美國(guó)在國(guó)家治理制度方面進(jìn)行了三大改革：一是放棄自由放任的理念和政策，政府開始對(duì)企業(yè)行為和市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；二是放棄了有限政府的理念，開始建立一個(gè)積極的政府；三是放棄了“社會(huì)達(dá)爾文主義”，國(guó)家開始承擔(dān)起適度的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)所謂的“民主的社會(huì)維度”。
作為一個(gè)正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，中國(guó)目前正在面臨的治理挑戰(zhàn)，與工業(yè)化國(guó)家在歷史上曾經(jīng)面對(duì)過(guò)的治理挑戰(zhàn)存在著驚人的相似之處。1978年經(jīng)濟(jì)改革之前，中國(guó)是一個(gè)全能國(guó)家，雅洛斯基教授所說(shuō)的國(guó)家之外的三大領(lǐng)域——市場(chǎng)、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域——都在國(guó)家和政府的牢牢控制之下。1978年的經(jīng)濟(jì)改革，逐步用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成長(zhǎng)起來(lái)。在經(jīng)濟(jì)自由逐步增長(zhǎng)的同時(shí)，個(gè)人自由的空間也變得越來(lái)越大。隨著國(guó)家逐步退出大部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，私人經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)領(lǐng)域逐步發(fā)展、壯大起來(lái)，并越來(lái)越獲得一種自主性；隨著國(guó)家減少對(duì)公共領(lǐng)域的控制以及市場(chǎng)體系的發(fā)展，屬于公共領(lǐng)域的媒體、非營(yíng)利組織等也逐步發(fā)育起來(lái)，國(guó)家對(duì)私人領(lǐng)域（例如家庭）的控制也越來(lái)越小，私人領(lǐng)域的自主性也越來(lái)越強(qiáng)。從國(guó)家控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，需要首先改革國(guó)家和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和私人領(lǐng)域的控制方式。中國(guó)的市場(chǎng)化改革的成功從根本上講依賴于對(duì)國(guó)家治理制度和政府體制的改革。在很大程度上，在改革的前一階段（大致從1980年到21世紀(jì)初），中國(guó)的國(guó)家治理制度改革和政府體制改革主要是一種在單向運(yùn)動(dòng)驅(qū)動(dòng)下的改革，即主要是在市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)驅(qū)動(dòng)下改革政府職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式。在這一時(shí)期，政府改革的主要目標(biāo)是改革政府以便為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間，并進(jìn)一步為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。這尤其集中地體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府審批改革方面?？偟恼f(shuō)來(lái)，中國(guó)在這一方面的改革是比較成功的。
然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在20世紀(jì) 90年代后期給中國(guó)帶來(lái)了各種社會(huì)與環(huán)境問(wèn)題：在收入分配上貧富差距的加大，勞資沖突的出現(xiàn)，工人權(quán)益的保護(hù)缺位，食品、藥品監(jiān)管問(wèn)題，環(huán)境污染，等等。這些問(wèn)題都引發(fā)了各種各樣的中國(guó)版本的社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)，例如，各種群體性事件的上升、媒體和網(wǎng)絡(luò)對(duì)各種商業(yè)腐敗和政治腐敗的揭露——中國(guó)式的“扒糞”運(yùn)動(dòng)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，國(guó)家在21世紀(jì)初及時(shí)地調(diào)整了國(guó)家治理方式，這最集中地體現(xiàn)在中央明確地提出了“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會(huì)”建設(shè)的目標(biāo)。這一方面意味著中國(guó)將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將不再以巨大的資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)；另一方面意味著國(guó)家將承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，建立社會(huì)政策體系，為社會(huì)中的弱勢(shì)群體提供基本的社會(huì)保護(hù)，為全體公民提供基本的社會(huì)福利。毫無(wú)疑問(wèn)，這一轉(zhuǎn)型是非常及時(shí)、非常必要的。然而，由此開始，我們面臨的挑戰(zhàn)也是巨大的。中國(guó)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型將不再是一個(gè)單向運(yùn)動(dòng)驅(qū)動(dòng)下的轉(zhuǎn)型，而不得不在雙向運(yùn)動(dòng)的沖突中展開，必須同時(shí)兼顧不同的甚至是互相沖突的利益需求。這一方面要求重構(gòu)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和私人領(lǐng)域的關(guān)系，在各種力量之間實(shí)現(xiàn)均衡。只有均衡才能建立一個(gè)美好的社會(huì)。另一方面要求建立一種正式制度，讓不同的利益都能夠表達(dá)自己的利益需求，然后在一個(gè)公開、公平的程序中凝聚共識(shí)，并將其轉(zhuǎn)化為政策。我們既需要加強(qiáng)國(guó)家能力，又需要建立一個(gè)更加對(duì)公民負(fù)責(zé)的國(guó)家。
治理挑戰(zhàn)了國(guó)家的“統(tǒng)治”角色與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行向度。治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。
其次，在治理的框架中，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。
二十一世紀(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，該過(guò)程也被視為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整過(guò)程，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，并努力培育公民社會(huì)組織，提高社會(huì)自主性，合理界定國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三者的關(guān)系。
早在2004年，時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的李金華就在中國(guó)財(cái)經(jīng)法律論壇上作了關(guān)于“關(guān)注責(zé)任、完善治理，促進(jìn)民主與法制”的主題發(fā)言，第一次提出“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用”的重要論斷，2011年7月8日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理》的講話，就國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用等問(wèn)題進(jìn)行了詳盡闡述，并從國(guó)家治理的角度出發(fā)指出了國(guó)家審計(jì)的新內(nèi)涵、新任務(wù)。這是從理論高度對(duì)審計(jì)職能轉(zhuǎn)變提出新的要求：國(guó)家審計(jì)要充分發(fā)揮在國(guó)家治理中的重要作用，努力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。（翟惠榮）
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