摘 要：本文通過論述國家審計(jì)與國家治理的理論關(guān)系，總結(jié)我國國家審計(jì)長期以來推動(dòng)國家治理形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)，提出了深入發(fā)揮國家審計(jì)對國家治理作用，需要對當(dāng)前的審計(jì)支撐體系進(jìn)行創(chuàng)新和改革，并針對改革的方向和措施提出了具體的建議。
關(guān)鍵詞：國家審計(jì) 國家治理 創(chuàng)新
一、國家審計(jì)與國家治理的理論關(guān)系
國家治理是自有階級社會(huì)以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級性和社會(huì)性是國家治理的根本屬性,在階級社會(huì),主要體現(xiàn)為階級性。在社會(huì)主義社會(huì)中,國家治理既強(qiáng)調(diào)其階級性也突出其社會(huì)性,社會(huì)性主要通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)治理。
在現(xiàn)代社會(huì)中，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)和認(rèn)可，政府事實(shí)上是接受人民的委托治理國家。一方面，政府應(yīng)當(dāng)從人民利益出發(fā)，管理好人民托付的財(cái)產(chǎn)，履行好國家和社會(huì)公共事務(wù)管理職責(zé)；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)向公眾及其代表報(bào)告受托責(zé)任的履行情況[1]。但按照委托—代理理論，作為代理人的政府與委托人目標(biāo)的不一致性及信息的不對稱性就導(dǎo)致了代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。為了防止或盡量減少政府機(jī)構(gòu)或政府官員以犧牲委托人利益而做出有利于自身最優(yōu)福利實(shí)現(xiàn)的選擇，有必要形成一種機(jī)制、利用一種手段對政府運(yùn)行中的資源耗費(fèi)、運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。
同時(shí)，國家治理的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)良好的治理，即實(shí)現(xiàn)“善治”。國內(nèi)政治學(xué)界的權(quán)威人士俞可平總結(jié)了近年來中西方學(xué)者對善治問題的研究,認(rèn)為善治的基本要素特性有以下七個(gè)。第一,合法性。合法性是一個(gè)政治學(xué)概念而不是一個(gè)法學(xué)概念。所謂合法性就是指合目的性、合規(guī)律性、合正當(dāng)性的有機(jī)統(tǒng)一。第二,透明性。善治要求公民與政府的合作。合作的前提是必須保證公民的知情權(quán),因?yàn)楣裨诓恢榈那闆r下根本談不上與政府的合作。第三,法治性。善治是以法治為基本前提的善治。法治對政府和公民都具有普遍的約束力,它能夠通過對政府和公民的約束保證治理的過程順暢和方向。第四,反饋性。善治的狀態(tài)下,政府的管理機(jī)構(gòu)和人員,必須對公民所要求和反映的問題、情況做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反饋,向公民通報(bào)他們所反映的問題和情況的進(jìn)展情況與結(jié)果。第五,高效性。善治本身就是要實(shí)現(xiàn)管理效率的最大化,因此高效性是善治的應(yīng)有之義。善治的高效性表現(xiàn)在善治狀態(tài)下管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和精簡性、管理程序的科學(xué)性、管理成本的低度性等方面。第六,責(zé)任性。善治狀態(tài)下,政府和公民都應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé),都應(yīng)當(dāng)在自己的本職崗位上完成崗位所要求的任務(wù),履行相應(yīng)的職能。第七,參與性。善治強(qiáng)調(diào)公民參與社會(huì)的治理。參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求,沒有公民的參與,就沒有民主政治的實(shí)質(zhì)[2]。
最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織(INTOSAI)在《利馬宣言—審計(jì)規(guī)則指南》中指出：公共資金的管理意味著一種委托關(guān)系,因此,有公共財(cái)務(wù)管理就一定要有審計(jì)。審計(jì)本身不是目的,而是控制體系不可缺少的組成部分。這種控制系統(tǒng)的目的是要及早地揭露背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法令制度、違背資源管理的效率效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象,以便在各種情況下盡可能及早采取改正措施,使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟(jì)損失或采取措施防止再犯,至少也要使其今后更難發(fā)生。政府接受公眾委托管理公共資源,必須接受審計(jì)監(jiān)督以確保其行為符合公眾利益最大化的要求[1]。從上述論斷可以看出，國家審計(jì)的功能有效解決了“委托-代理理論”下的代理人風(fēng)險(xiǎn)問題，同時(shí)也切合了國家對“善治”的追求，對實(shí)現(xiàn)善治的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具有重大推動(dòng)作用。實(shí)踐證明，國家審計(jì)一方面能夠主動(dòng)介入國家運(yùn)行的各項(xiàng)活動(dòng)中，并依照法律賦予的職權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋國家治理系統(tǒng)存在的問題，幫助政府提高效率，改善管理和推進(jìn)改革，充分發(fā)揮“免疫功能”的作用；另一方面，通過審計(jì)公告等方式，提升政府的透明度，保證社會(huì)公眾對國家事務(wù)的知情權(quán)，創(chuàng)造條件讓人民群眾參與國家事務(wù)、監(jiān)督政府的行為，從而幫助政府不斷提升國家治理水平。因此，國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，對改善國家治理具有重要意義。國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向[4]。
二、國家審計(jì)推動(dòng)國家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)
長期以來，我國國家審計(jì)緊密結(jié)合不同歷史時(shí)期的發(fā)展訴求，按照“圍繞中心、服務(wù)大局”的要求，在推動(dòng)國家治理方面大膽探索、努力作為，取得了可喜的成績，得到了黨和政府以及人民群眾的高度認(rèn)可。同時(shí)，在促進(jìn)國家治理也形成了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，可以概括為“三個(gè)注重”。
（一）注重權(quán)力監(jiān)督和制約。眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力將導(dǎo)致絕對的腐敗，而腐敗意味著公共權(quán)力異化，是國家治理最嚴(yán)重的威脅之一。目前我國權(quán)力總體運(yùn)行是穩(wěn)定有序的,但又存在部分權(quán)力濫用和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象［3］。在我國，對權(quán)力的監(jiān)督來自各個(gè)方面，包括人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督等，在眾多監(jiān)督方式中，審計(jì)監(jiān)督具有主動(dòng)性、專業(yè)性和深入性的特點(diǎn)，特別是在財(cái)政資金使用、重大工程項(xiàng)目建設(shè)、金融貸款發(fā)放、國有資產(chǎn)開采和受讓、國有企業(yè)對外投資和資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，能夠有效發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題，防止權(quán)力的濫用。十多年來，全國審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件，上述案件的查處和公開曝光，為國家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，有力地推動(dòng)了反腐倡廉建設(shè)[4]。
同時(shí)，為了加強(qiáng)對權(quán)力監(jiān)督和制約，我國國家審計(jì)還創(chuàng)造性的建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)的“人格化”。劉家義審計(jì)長在近期的全國審計(jì)工作座談會(huì)上指出：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)干部管理監(jiān)督和建立健全問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要措施；是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要保障；是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)，推進(jìn)依法行政、依法治國的重要途徑；是加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，有效懲治和預(yù)防腐敗的重要手段。十幾年來，共對43萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使一大批正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、工作實(shí)績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，在審計(jì)后得到肯定、表揚(yáng)和提拔使用；一些被誣告的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過審計(jì)使問題得到了澄清；也有一批領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)徲?jì)結(jié)果認(rèn)定未能正確行使權(quán)力而依法受到免職、降職等處理[4]。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等權(quán)力監(jiān)督制度的實(shí)施，有效約束了國家治理中權(quán)力的運(yùn)行和使用。
（二）注重維護(hù)和關(guān)注民生。近年來，國家加大了在教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的投資，出臺(tái)了眾多惠民的政策，而民生問題直接體現(xiàn)著國家治理的水平，是衡量國家是否實(shí)現(xiàn)“善治”的重要標(biāo)尺。因此，國家審計(jì)加大對涉及民生資金和政策的審計(jì)監(jiān)督，有力的推動(dòng)國家民生政策的落實(shí)，有力維護(hù)了人民群眾的切身利益，有力促進(jìn)了民生領(lǐng)域政策改革。統(tǒng)計(jì)顯示，“十一五”時(shí)期，全國審計(jì)民生及資源環(huán)保類項(xiàng)目和單位13萬個(gè)，通過上繳財(cái)政、促進(jìn)滯留或截留資金撥付到位等方式，為國家增收節(jié)支1107億元［4］，促進(jìn)了各項(xiàng)惠民及環(huán)保政策措施和資金落實(shí)到位。
（三）注重維護(hù)和保障國家安全。國家安全是國家治理的首要任務(wù)，國家審計(jì)在維護(hù)國家安全方面，具有獨(dú)特的作用。一方面審計(jì)能夠提供及時(shí)、可靠的綜合信息，為涉及國家經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等安全問題提供決策參考信息，另一方面，國家審計(jì)能夠有效揭示國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出維護(hù)國家安全的建議。近年來，我國審計(jì)積極借鑒美國等在國家安全維護(hù)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注了能源及戰(zhàn)略資源、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政金融運(yùn)行等事關(guān)國家安全的重大問題，并提出了有價(jià)值的意見，取得較好成效。
三、深化國家審計(jì)對國家治理推動(dòng)作用需要完善審計(jì)支撐體系
事實(shí)表明，國家審計(jì)在推動(dòng)國家治理方面取得了巨大的成績，但從目前審計(jì)實(shí)踐狀況看，在推動(dòng)國家治理方面，國家審計(jì)仍面臨許多前進(jìn)中的難點(diǎn)，主要是整個(gè)審計(jì)的支撐體系尚不完善，表現(xiàn)在：問責(zé)體系及法律制度不健全、國家綜合信息體系建設(shè)不完善、綜合審計(jì)人才體系不到位等，因此我們需要以全局的視野、以漸進(jìn)的策略、以創(chuàng)新的思路，完善審計(jì)支撐體系，使得國家審計(jì)能更好的貫徹推動(dòng)國家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，更好的提升國家審計(jì)促進(jìn)國家治理的水平。
（一）完善國家審計(jì)的合作體系，推動(dòng)合作制度和機(jī)制建設(shè)。
國家審計(jì)是整個(gè)國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，但正所謂“獨(dú)木不成林”，在促進(jìn)國家治理實(shí)現(xiàn)“善治”的過程中，必須與政府的其他部門、司法部門和人大等機(jī)構(gòu)緊密合作，才能將審計(jì)成果最大化的轉(zhuǎn)化為國家治理的成果。以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，目前已經(jīng)形成了多部委合作的機(jī)制，但在實(shí)際工作過程中，審計(jì)以外其他部門的作用發(fā)揮仍不充分。在審計(jì)前，部門間信息交換仍不充分，缺乏固化的交流程序；在審計(jì)中，重要的審計(jì)環(huán)節(jié)缺乏核心部門的提前參與，不利于形成合力，審深審?fù)?；在審?jì)后，相關(guān)問責(zé)不能夠及時(shí)對應(yīng)的跟進(jìn)，缺乏與審計(jì)銜接的問責(zé)法律規(guī)定。
因此，要充分發(fā)揮國家審計(jì)對國家治理的作用，完善治理的合作體系具有重大意義。第一，要加大培育問責(zé)等國家治理文化，形成良好的合作氛圍。以問責(zé)文化為例，問責(zé)的落實(shí)有賴于在政府官員和整個(gè)社會(huì)中形成一種新型、和諧的“問責(zé)文化”，它是行政問責(zé)制的靈魂。其中特別要注重培育公民的問責(zé)意識和發(fā)揮人民代表大會(huì)等權(quán)力機(jī)關(guān)在問責(zé)中的作用［5］；第二，要加強(qiáng)問責(zé)制在內(nèi)各項(xiàng)合作法律制度的建設(shè)。以問責(zé)制建設(shè)為例，應(yīng)建立一整套公正透明、程序合法的問責(zé)制度體系， 使規(guī)制責(zé)任主體從被動(dòng)走向自覺負(fù)責(zé)。只有制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府官員問責(zé)制度，明確規(guī)定問責(zé)的主體、問責(zé)對象、問責(zé)事由、問責(zé)方式、問責(zé)程序、問責(zé)結(jié)果，才能擺脫現(xiàn)有問責(zé)模式的缺陷，由“人治型”問責(zé)過渡到“法治型”問責(zé)，由“風(fēng)暴型”問責(zé)轉(zhuǎn)向“制度型”問責(zé)。同時(shí)，也要保證問責(zé)的程序正義和結(jié)果透明，杜絕問責(zé)的主觀隨意性和不徹底性，從行政性問責(zé)過渡到程序性問責(zé)［5］；第三，要建立靈活多樣的合作運(yùn)行機(jī)制，尊重并注重發(fā)揮相關(guān)部門的積極性，使其認(rèn)可并主動(dòng)參與到合作體系中。
（二）完善國家審計(jì)的信息技術(shù)體系，推動(dòng)部門聯(lián)網(wǎng)信息資源系統(tǒng)建設(shè)。在世界各地，現(xiàn)代信息技術(shù)正迅速地運(yùn)用于國家治理。我國作為一個(gè)以公有制為主體的國家，國有資產(chǎn)和資金具有覆蓋行業(yè)廣、資金總量大、單位數(shù)量多的特點(diǎn)，國家審計(jì)面臨著繁重的監(jiān)管任務(wù)，因此強(qiáng)化信息技術(shù)的應(yīng)用能夠有效提升審計(jì)效率，緩解審計(jì)力量不足的矛盾。多年以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視信息技術(shù)運(yùn)用工作，大力實(shí)施了“金審”工程，開辦了計(jì)算機(jī)中級班為代表的各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，出臺(tái)了多個(gè)專業(yè)計(jì)算機(jī)實(shí)務(wù)公告，開發(fā)了一大批滿足審計(jì)需求的審計(jì)軟件，探索了聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等新型審計(jì)方法。盡管在信息技術(shù)的推廣和應(yīng)用方面取得了巨大的成績，但總結(jié)來看，目前所作的工作主要還是局限在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，對外部數(shù)據(jù)資源的利用尚在起步階段，急需加以大力推進(jìn)。從政府信息資源建設(shè)看，國家發(fā)展與改革委員會(huì)已經(jīng)主持建設(shè)了 “十二金工程” ，形成了一整套國家管理部門的信息技術(shù)系統(tǒng)，包括金宏工程、金關(guān)工程、金稅工程、金融工程、金審工程、金盾工程等，涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、海關(guān)、稅務(wù)、金融、審計(jì)、公安等 12 個(gè)公共管理的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，“十二金工程” 的基本目標(biāo)主要是提高行政監(jiān)管能力［6］。從日常審計(jì)的需求看，審計(jì)作為獨(dú)立的綜合監(jiān)督部門，及時(shí)取得和分析多部門的數(shù)據(jù)對于深入發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題，迅速形成審計(jì)成果，具有非常重要的價(jià)值，但目前，由于部門之間無法進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，造成審計(jì)成本非常高，寶貴的審計(jì)時(shí)間被大量耗費(fèi)在外調(diào)及部門協(xié)調(diào)之中。
因此，在信息化條件下推進(jìn)國家治理，必須有信息化的系統(tǒng)、講信息化的思維、用信息化的手段，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機(jī)制。國家審計(jì)可從2個(gè)方面去推動(dòng)該項(xiàng)工作。第一，進(jìn)行試點(diǎn)探索，可以選擇個(gè)別部門進(jìn)行試驗(yàn)，比如考慮先實(shí)現(xiàn)與工商行政管理部門企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，原因是工商行政管理部門目前已經(jīng)向社會(huì)公眾開放了企業(yè)信息的查詢，因此從信息資源開放的角度不存在工作阻力，只需要在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)便可；第二，發(fā)揮審計(jì)建議權(quán)作用，政府信息資源聯(lián)網(wǎng)共享，不僅對于審計(jì)機(jī)關(guān)，對于其他國家部門，都能夠帶來工作上的便利，都能夠幫助更好發(fā)揮各自對國家治理作用。因此，應(yīng)通過綜合的審計(jì)調(diào)查，及時(shí)向國家有關(guān)部門提出政策建議，將這一涉及國家治理重要工作向前推進(jìn)。
（三）完善國家審計(jì)的人才體系，加快建立綜合性人才隊(duì)伍。在國家治理的視野下，審計(jì)已不僅僅是傳統(tǒng)意義上與會(huì)計(jì)一詞相對應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督者的角色，其功能也不再僅僅是對政府或企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行查錯(cuò)糾弊。劉家義審計(jì)長對新環(huán)境下的審計(jì)任務(wù)作了精辟的概括：審計(jì)工作要把維護(hù)國家安全作為重中之重。要加強(qiáng)對財(cái)政、金融、國有企業(yè)的監(jiān)督，推動(dòng)建立公共財(cái)政體制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全；加強(qiáng)對權(quán)力的制約，推動(dòng)行政問責(zé)，推進(jìn)民主法治建設(shè)，維護(hù)政治安全；加強(qiáng)民生審計(jì)，促進(jìn)惠民政策落實(shí)，維護(hù)群眾利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)民生安全；加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全［4］。因此，上述審計(jì)任務(wù)的提出，就要求我們必須變革目前的審計(jì)人才招錄、使用和培養(yǎng)的模式。第一，要完善人才招錄結(jié)構(gòu)。除了以往的財(cái)務(wù)審計(jì)、法律、金融、財(cái)政等類型的人才外，還要招錄環(huán)境保護(hù)、建筑工程等方面的專業(yè)人才；第二，要完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)機(jī)制。應(yīng)積極培養(yǎng)“一專多能”的人才，幫助審計(jì)人員形成復(fù)合性的知識結(jié)構(gòu)，養(yǎng)成“干中學(xué)、學(xué)中干”的即時(shí)學(xué)習(xí)習(xí)慣；第三，要完善外聘專家制度，建立“聘用-使用-評價(jià)-儲(chǔ)備”的專家使用機(jī)制，充分發(fā)揮專家在項(xiàng)目立項(xiàng)選擇、專業(yè)咨詢、建議提供方面的專業(yè)作用。（閻強(qiáng)）
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