劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，國(guó)家治理是指對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)，而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成分，本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”科學(xué)論斷的提出，為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界高度重視并加以廣泛的討論。然而，筆者對(duì)在這些汗牛充棟的討論文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，人們對(duì)“國(guó)家審計(jì)通過什么樣的特殊機(jī)制參與、介入對(duì)國(guó)家的治理，從而最終推動(dòng)國(guó)家治理的完善”這一基本理論問題，普遍缺乏足夠的關(guān)注，目前也未見系統(tǒng)的理論研究成果以及令人信服的結(jié)論。鑒于此，筆者不揣淺陋，在前人研究的基礎(chǔ)上，擬從國(guó)家審計(jì)完善國(guó)家治理的機(jī)制為切入點(diǎn)展開進(jìn)一步的分析討論，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。
一、受托責(zé)任理論
受托責(zé)任理論認(rèn)為，審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并伴隨著受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。根據(jù)該理論，在國(guó)家審計(jì)的諸多關(guān)系中，至少包括兩種關(guān)系，即審計(jì)關(guān)系與受托責(zé)任關(guān)系（如圖1所示）。其中，審計(jì)關(guān)系是指審計(jì)授權(quán)人、被審計(jì)人、審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，受托責(zé)任關(guān)系是指審計(jì)授權(quán)人與被審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。由于資源占有人占有的資源數(shù)量巨大，以致自身無法有效經(jīng)營(yíng)管理這些資源，故將資源委托給他人經(jīng)營(yíng)，形成受托責(zé)任關(guān)系。資源受托他人后，資源占有人需要對(duì)受托人的經(jīng)營(yíng)管理情況進(jìn)行有效監(jiān)督，而受托人也需要向委托人證明自己實(shí)施了有效的管理與使用，以解脫自身的受托責(zé)任，這就客觀上需要一個(gè)具有獨(dú)立身份的第三者加以檢查和評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)恰好獨(dú)立于受托責(zé)任關(guān)系雙方當(dāng)事人，又具備應(yīng)有的專業(yè)技能，因而可以對(duì)受托人履行責(zé)任情況進(jìn)行客觀公正的檢查監(jiān)督。
由此可見，依照受托責(zé)任理論，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)授權(quán)人（如納稅人）的授權(quán)，獨(dú)立檢查監(jiān)督對(duì)被審計(jì)人（如財(cái)政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責(zé)任，并將檢查結(jié)果向?qū)徲?jì)授權(quán)人進(jìn)行報(bào)告，披露受托責(zé)任的履行情況，以此完善國(guó)家的治理。從這個(gè)意義上說，作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)授權(quán)人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露。
圖1 受托責(zé)任理論下的國(guó)家審計(jì)
二、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論
信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，委托代理關(guān)系中的委托人與代理人都是理性而自私的，他們都追求自身利益的最大化，代理人有著與委托人不同的利益，因此會(huì)采取一些能使自身利益最大化而損害委托人利益的行為?？梢哉f，“委托一代理”模型下的決策各方行為，在發(fā)生相互影響時(shí)存在著不對(duì)稱的信息（如圖2所示）。代理人通常比委托人擁有更多的信息，故委托人很難監(jiān)督代理人并保證代理人的行動(dòng)符合委托人的利益。委托人試圖使具有信息優(yōu)勢(shì)的代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但委托人不能直接觀察到代理人選擇了什么行動(dòng)，信息不對(duì)稱會(huì)引起道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，委托人必須解決的是，根據(jù)他所能收集到的信息來獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰代理人，以激勵(lì)代理人選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)，也就是選擇一個(gè)可行的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其最大化的期望效用。
由此可見，依照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，審計(jì)機(jī)關(guān)接受委托人（如納稅人）授權(quán)，獨(dú)立收集代理人（如政府）的信息（如管理、使用財(cái)政資金或公共資源的信息），并將反饋的信息向委托人進(jìn)行披露，改變委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱狀況，從而為委托人獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰代理人提供依據(jù)。從這個(gè)意義上說，作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)委托人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露。
圖2 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下的國(guó)家審計(jì)
三、社會(huì)契約理論
社會(huì)契約理論認(rèn)為，自然狀態(tài)下的人們?cè)谧匀环ǖ闹敢?，在平等的基礎(chǔ)上自愿締結(jié)契約，讓渡自己部分或全部的自然權(quán)利，通過制定法律，建立國(guó)家和政府，擺脫了盡管自由卻充滿恐懼和經(jīng)常危險(xiǎn)的自然狀態(tài)，進(jìn)入了政治社會(huì)。政府必須按社會(huì)全體成員或他們的代表所共同同意的規(guī)定來行使，誠如盧梭所言：“公共力量就必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)……政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人。”“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！睘榉乐拐畽?quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利造成損害，人民在訂立權(quán)利讓渡契約——憲法規(guī)則時(shí)，就會(huì)設(shè)置各種監(jiān)督和限制政府權(quán)力的制度安排。
由此可見，根據(jù)社會(huì)契約理論，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于公民權(quán)利，“國(guó)家機(jī)關(guān)所掌握的資源實(shí)質(zhì)上是人民的共同財(cái)產(chǎn)，其中當(dāng)然包括政府的相關(guān)信息?！惫褚爰皶r(shí)的了解自己委托的政治代理人——政府的工作情況，對(duì)其行為尤其是經(jīng)濟(jì)行為的真實(shí)、合法與效益做出判斷，并在此基礎(chǔ)上充分的參政、議政與監(jiān)督，就必須對(duì)政府的相關(guān)信息充分的知情。作為限制政府權(quán)力、維護(hù)公民知情權(quán)的重要制度安排之一，國(guó)家審計(jì)成為保障公民參政議政、監(jiān)督信息資源占強(qiáng)勢(shì)地位的政府的一件利器。從這個(gè)意義上說，作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)其被公民賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露（如圖3所示）。
圖3 社會(huì)契約理論下的國(guó)家審計(jì)
四、結(jié)論
上文對(duì)受托責(zé)任、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)契約論等理論的分析表明，從理論上說，信息披露是國(guó)家審計(jì)得以成為推動(dòng)國(guó)家治理完善的基礎(chǔ)機(jī)制。換言之，通過信息披露的間接方式為公眾提供政府及其他公營(yíng)單位對(duì)公共財(cái)產(chǎn)管理、使用的真實(shí)、合法、效益等信息，而非直接對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控或微觀管理，是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的獨(dú)特之處。（胡貴安）
主要參考文獻(xiàn)
劉家義：“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理——審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)在華盛頓的講話摘要（2011 年 7 月 15 日）”，載《工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì)》2011年第5期。
楊時(shí)展：“文碩著《世界審計(jì)史》序”，載《楊時(shí)展論文集》，沈如琛選編，企業(yè)管理出版社1997年版。
李金華主編：《審計(jì)理論研究》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2005年版。
陳瑞華編著：《信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，南開大學(xué)出版社2003年版。
張龍：“行政知情權(quán)的法理學(xué)研究”，吉林大學(xué)2006年博士學(xué)位論文。
廖義剛等：“政府審計(jì)之職能與特征:國(guó)家理論視角的解說”，載《會(huì)計(jì)研究》2008年第2期。
胡貴安著：《國(guó)家審計(jì)權(quán)法律配置的模式選擇》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。
|
