摘 要：國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計制度的優(yōu)劣性在很大程度上制約著國家治理目標的實現。本文在探討國家審計與國家治理相互關系的基礎上，分析國家審計在國家治理中的地位與作用，并在審計制度方面對國家審計如何服務和服從于國家治理提出一切探索性的建議與對策。
    關鍵詞：國家審計   國家治理   制度安排

    一、國家審計與國家治理的內涵及相互關系

    國家是統(tǒng)治階級意志的集中體現和反映。自國家誕生起，“統(tǒng)治”便成為國家政治的代名詞，統(tǒng)治代表了強權、命令和絕對服從。治理打破了傳統(tǒng)的國家和社會管理模式，強調的是一種協(xié)調和合作情況下的有效性。強調傳統(tǒng)意義上“被管理者”、“被統(tǒng)治者”的參與，多主體、多網絡的咨詢和協(xié)商。治理理論起源于西方，現在被廣泛用于社會經濟發(fā)展的各個領域，但“治理”的涵義至今學界仍沒有公認、統(tǒng)一的權威定義。
    治理理論的代表人物羅茨（R?RHODERS）列舉了六種治理的定義。筆者認為其中第四種定義(作為“善治”的治理，即強調國家權力的合法性，建立效率、法治、責任、開放、能力的公共服務體系)和第五種定義(作為社會控制體系的治理，即強調政府與社會、中央政府與地方政府、公共部門與私人部門之間合作與互動)對于我國的國家治理最具有借鑒意義。
    現代政治社會的“治理”起源于對國家政治狀況的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指國家治理。國家治理不是指單純國家機構運行系統(tǒng)的職權劃分，而是政府、市場和公民社會在國家和社會運行系統(tǒng)中相互作用、相互依賴、相互配合的一種正式和非正式的制度安排。因此，國家治理是由一系列的制度所形成的，能否實現“善治”，取決于制度設計的科學性、合理性、效率性。國家治理的目的在于合理、高效地分配社會資源以實現國家和社會良性、和諧發(fā)展。我國國家治理的根本目的是為了實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。從國家治理主體而言，以政府為主，又包括了公民、其他非政府組織等第三部門。國家及社會事務的管理不再只由政府負責，更多的社會主體以不同的方式參與其中，并在不同層面發(fā)揮著作用。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，因此人民大眾是國家治理最重要的主體。隨著民主、法制的發(fā)展與改善，人民參與國家治理的范圍會越來越廣、程度會越來越深。
    國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計與國家治理相輔相成。劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話中指出：“在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。”國家審計的制度安排應服務和服從于國家治理的總體要求，國家審計作為國家治理中重要和特殊的組成部分，其制度安排的優(yōu)劣性在很大程度上左右著國家治理目標的實現。

    二、國家審計在國家治理中的地位與作用

    （一）國家審計是國家治理的重要組成部分。
    我國的最高權力機關是全國人大，全國人大授權國務院具體行使國家權力，因此國務院及各級行政機關是國家治理的主導機關。中華人民共和國憲法規(guī)定，國務院設審計署，審計長是國務院的組成成員，地方縣級以上人民政府設審計機關，在地方行政首長和上級審計機關領導下開展工作。憲法同時規(guī)定，國家審計機關是國家唯一專司經濟監(jiān)督的機關?？梢?，國家審計機關是國家行政機關的重要組成部分，國家審計機關是國家治理體系中的監(jiān)督機關，國家審計是國家治理的重要組成部分。
    （二）國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。
    從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，國家治理是由各種治理子系統(tǒng)組成的，這些子系統(tǒng)相互作用、相互支持，共同構成一個有機、統(tǒng)一的整體。國家審計是這些系統(tǒng)中專司經濟監(jiān)督職能的子系統(tǒng)。國家審計所具備的經濟監(jiān)督職能具有獨立性、專業(yè)性和綜合性的特點。
    首先，國家審計機關作為超然獨立的第三方監(jiān)督各級國家權力機關和國有經濟組織。無論是社會審計組織（比如說會計師事務所）還是國家審計機關，都是作為獨立的第三方在經濟活動中出現的。獨立性是審計的靈魂與根本特征。只有保持獨立性，才能在經濟監(jiān)督中不偏不倚、保持客觀公正。但國家審計機關與社會審計組織有著明確的分工：社會審計組織受有關利益各方的委托對私有經濟組織進行監(jiān)督，特殊情況下受有關國家機關委托對國有經濟組織進行監(jiān)督；國家審計機關直接受政府委托（間接受人民委托）對各級國家權力機關和國有經濟組織進行獨立監(jiān)督。社會審計組織因其具有盈利性和非國有性，同時受有關利益各方博弈的影響，其獨立性明顯不如以政府和人民賦予的權力為后盾的國家審計機關。
    其次，國家審計因其具有顯著的專業(yè)性而不同于其他監(jiān)督部門與組織所具有的經濟監(jiān)督職能。在國家治理體系中，國家審計機關并不是唯一的經濟監(jiān)督機關，但不同于其他經濟監(jiān)督機關的是，對政府機關和國有經濟組織進行經濟監(jiān)督是國家審計機關的唯一和專門職能。任職于國家審計機關的審計人員具有各自的專業(yè)特長和知識體系，能夠利用自身的專業(yè)知識對政府機關和國有經濟組織的經濟行為做出專業(yè)判斷。
    再次，國家審計對國家經濟活動的監(jiān)督涉及經濟活動的方方面面。國家審計人員深入國家經濟活動中的各個參與者，全面、客觀地分析其經濟活動的合法性、合理性與效益性，并著重從體制機制上分析和查找經濟問題。國家審計在經濟監(jiān)督活動中可以根據需要廣泛采集形成包括微觀經濟單位、行業(yè)領域、宏觀經濟形勢的數據信息，以專題報告的形式提交國家決策機構作為其經濟決策的依據。
    （三）國家審計具有“免疫系統(tǒng)”功能，對完善國家治理具有非常重要的作用。國家審計通過有效制約權力運行，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預防、揭示和抵御功能，在推動國家民主法制建設、加強反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、維護國家安全、促進經濟社會又好又快發(fā)展等各方面發(fā)揮著廣泛、有效的作用?？傊?，只要有權力運行的地方，國家審計就能發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，以其預見性、專業(yè)性并以憲法和法律賦予的經濟監(jiān)督權力作為保證，促進權力在“陽光”下運行，保證各種國有資產和資源得到合理、合法、高效分配，從而完善國家治理。

    三、國家審計的制度設計應服務和服從于國家治理

    國家審計在國家治理中的地位與作用決定了國家審計的制度安排應服務和服從于國家治理。而如何優(yōu)化國家審計制度以使其能更加高效地制約權力運行、完善國家治理是我們應該思考和研究的問題。
    （一）國家審計制度要有權威性，包括法律上的權威性、專業(yè)上的權威性以及具體執(zhí)行中的權威性（或者說權威的執(zhí)行力）。
    首先，應加大法制建設與宣傳，強化國家審計機關的法律權威。我國的憲法和法律已經賦予了國家審計機關的經濟監(jiān)督權力，但目前我國的法制建設還不夠完善、民眾的法律意識還比較淡薄，使得審計人員在審計過程中經常遇到被審計單位不配合的情況，尤其是在延伸審計私有經濟組織時普通民眾配合程度普遍不高。他們之所以不配合，很大程度上是因為他們不知道國家審計機關的職能以及自己有配合的義務。除了《審計法》等少數法律外，我國其他的法律尤其是與普通民眾關系密切的法律并沒有突出國家審計機關的經濟監(jiān)督權力，這與我國公、檢、法機關的權力被廣泛突出形成鮮明對比。這使得普通民眾在接受審計機關調查和詢問時，并不知道自己在法律上有義務配合審計機關，因此配合的積極性不高，這極大地降低了審計效率和效果，也降低了國家審計的震懾力和影響力。因此，我們要完善法制，在各項法律中有意識地突出審計機關的法律地位與權威。
    其次，國家審計人員在專業(yè)性培養(yǎng)上已經做得很好了，但要繼續(xù)保持和提高。審計署黨組提出的要著力培養(yǎng)審計“四手”人才以及提倡培養(yǎng)綜合性人才對審計人員專業(yè)素質的提高具有指導性意義，筆者建議可以將其做為一種制度性安排。例如，在我國專業(yè)人才培養(yǎng)中具有廣泛社會認可度與公信力的注冊會計師考試制度就值得我們借鑒。
    再次，應償試賦予國家審計機關及人員與公、檢、法機關及人員的執(zhí)法權并列的“執(zhí)審權”。工、檢、法等權力機關一般情況下是對非權力組織與個人的執(zhí)法，而國家審計是用一種權力制約另一種權力，通常被審計單位是各種權力機關，因此，理論上國家審計機關應該被賦予比工、檢、法更大的權力。但實際情況正好相反。工、檢、法在執(zhí)法中如遇到違法亂紀及犯罪分子抗法時可以強制執(zhí)行，但國家審計人員在審計過程中如果遇到被審計、調查對象尤其是被延伸審計單位和普通民眾不配合時，沒有權力強制其配合。雖然現行的審計法和審計法實施條例規(guī)定我國審計機關有采取強制措施權，但這僅僅停留在理論上，在實際工作中基本不會運用。因此，我們可以償試賦予國家審計人員與工、檢、法機關所具有的執(zhí)法權同等效力的“執(zhí)審權”，即強制執(zhí)行審計的權力，使得審計人員在被審計單位及其人員（包括被調查的普通民眾）不配合甚至惡意抵抗審計時能在法律權限內強制其配合，以保證國家審計機關經濟監(jiān)督權力的有效執(zhí)行，從而保護好國有財產和全體人民的根本利益。
    （二）建立科學合理的審計項目管理制度，探索多種審計形式。首先，審計項目的選擇與安排應與國家當前政治經濟發(fā)展形勢及國家的方針政策密切相關，并形成對國家經濟運行的預警機制。國家審計對經濟的監(jiān)督很大程度上是對各級國家機關和國有經濟組織執(zhí)行國家方針政策合法性、有效性的監(jiān)督，國家審計在監(jiān)督過程中還應廣泛采集國家經濟運行的信息，對經濟運行中出現的問題要做到提前預測和揭露，從而為國家決策部門提供情報，抵御各種經濟風險，維護國家安全。這就要求對審計項目進行合理安排、科學管理，并形成良好的制度。對審計項目的安排，既要注重對審計時間和進度的合理安排，也要注重對審計內容的合理安排，還要注重對審計方式和組織形式的合理安排。同時，在審計過程中要遵守保密制度，強化保密觀念。其次，要探索多種審計形式，形成對國家經濟活動的全方位監(jiān)督。長期以來，我國國家審計主要是對各級機關財政與財務收支的審計，審計面太狹窄，不能完全滿足國家治理的需求。國家治理是對國家全方位的治理，涉及社會、政治、經濟、文化的方方面面，而對經濟的監(jiān)督也是多方面的。財政與財務收支審計側重于對經濟活動合法性的監(jiān)督，而忽視了對經濟活動合理性、效益性和效率性的監(jiān)督，這是明顯不夠的。近年來，我國開始探索和實行對黨政領導干部的經濟責任審計，取得了許多可喜的成績。我國應在鞏固和強化經濟責任審計制度的基礎上繼續(xù)探索其他多種形式的審計方式，形成對經濟活動的全方位監(jiān)督。
    (三)建立國家審計機關與政府相關決策機構良性互動機制。國家審計機關是專司經濟監(jiān)督的行政機關，審計機關的活動涉及國家經濟活動的方方面面以及各個層次，審計人員在審計過程中廣泛地接觸和采集了國家經濟運行的信息，其中的很多信息是第一手信息，這些信息對于國家相關政府部門進行決策具有相當重要的意義。因此，國家審計除進行經濟監(jiān)督外，還可以將獲取的經濟信息及時傳送給相關政府決策部門，為其進行科學、及時的決策提供重要信息和依據，即國家審計機關可以與政府相關決策機構建立一種長期的良性互動合作機制，推動和完善國家治理。審計署向國務院提交的審計報告是高度濃縮的報告，除了審計報告外，還可以以審計簡報等多種形式向國務院提供更加具體和針對性的經濟運行信息。同時，審計署和地方審計機關還可以以多種形式向各級地方政府及其他決策機構提供信息。
    （四）國家審計機關應堅持依法審計、文明審計，保持客觀公正，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。首先，審計機關的權力是法律賦予的，其活動也應以法律為準繩。我國已經建立了一整套的審計法規(guī)體系如審計法、審計法實施條例等等，這些法律是國家審計人員所應遵循的行為準則。同時，審計人員應禮貌對待被審計和被調查對象，注意維護好國家審計人員的良好形象，不要高高在上。其次，在審計過程中要保持客觀公正，嚴格執(zhí)行“八不準”紀律，在履行相關權力和職責時不要受各種外界因素的影響，尤其不要被審計對象的物質利益所誘惑，獨立做出判斷。再次，國家審計要接受廣大人民群眾的監(jiān)督。國家審計機關的最終委托人是人民，國家審計人員有義務對人民負責，并接受人民監(jiān)督。
    （五）加強審計文化建設，建立國家審計的良好形象，激化審計人員工作熱情。國家審計要有效服務和服從于國家治理，必須塑造良好的審計文化。審計文化是國家審計制度的精神基礎。首先，國家審計機關要宣揚良好的價值理念，審計人員要有良好價值觀。價值理念是組織生存和發(fā)展的靈魂，也是審計人員持續(xù)熱情工作的動力。國家審計機關有了統(tǒng)一、純潔、高貴的價值理念并將全體審計人員認可的價值理念全面、深入植入制度中，才能凝聚人心，使全體審計人員形成一個良好的團隊。審計人員只有樹立良好的價值觀，才能在審計中有良好的責任意識、憂患意識和愛國情懷。其次，要加強廉政建設，堅定不移地堅持“八不準”紀律。廉政紀律是審計工作的生命線，“八不準”是審計工作的底線，審計人員在審計工作中應堅決貫徹執(zhí)行。違反了廉政紀律，觸犯了“八不準”，一切審計工作和成果都將失去生命力。再次，審計人員應堅持獨立性、保持客觀公正。前文已經說到，獨立性是審計的靈魂與根本特征。國家審計的委托方是全體人民，只有保持超然的獨立性，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，不為其他一切利益和因素所左右，才能正確地履行受托責任。獨立性要求審計人員保持客觀公正。審計人員在審計過程中應基于實事求是的要求，對被審計對象的經濟活動進行客觀公正的分析與判斷，并對相關責任人員的功過是非進行全面、客觀地評價。（葉舒飛）  


    參考文獻：
    [1]劉家義.國家審計與國家治理—在中國審計學會第三次理事論壇上的講話.2011.7
    [2]宋常,王睿,趙懿清.國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題,審計與經濟研究,2012.01