隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，法治政府、高效政府、責(zé)任政府、廉潔政府和陽(yáng)光政府等國(guó)家治理的理念已被社會(huì)普遍認(rèn)知。國(guó)家審計(jì)作為民主與法治的工具，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)，在國(guó)家治理過程中有著不可替代的作用。本文就新形勢(shì)下國(guó)家審計(jì)如何在國(guó)家治理過程中發(fā)揮作用作一探討。
一、樹立法治政府理念，強(qiáng)化對(duì)公共財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府要代表公共利益，維護(hù)不同市場(chǎng)主體之間和全體納稅人的合法利益，履行公共職責(zé)。其取得資源、分配資源和使用資源的行為，也必須納入國(guó)家的立法管理和監(jiān)督程序，以保證政府行為符合人民群眾的公共利益，使財(cái)政的分配行為和使用行為得到必要的制約，其提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)受到法定的監(jiān)督。
現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)是一種資源配置系統(tǒng)，是一種有效率的運(yùn)行機(jī)制，但有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統(tǒng)，財(cái)政是一種政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為；由于存在“市場(chǎng)失靈”和“市場(chǎng)缺陷”，為政府對(duì)公共活動(dòng)的介入和干預(yù)，提供了必要性和合理性的依據(jù)。
財(cái)政作為政府行使職能和進(jìn)行社會(huì)公共活動(dòng)的一種財(cái)力保障，代表國(guó)家支配和管理公共經(jīng)濟(jì)資源。在此過程中，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也轉(zhuǎn)移到財(cái)政部門的預(yù)算行為和公共資金的分配使用；在現(xiàn)行體制下，財(cái)政活動(dòng)主要應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，滿足社會(huì)對(duì)公共物品的需求，建立相應(yīng)的公共財(cái)政政策和制度，引導(dǎo)和不斷規(guī)范財(cái)財(cái)政行為，維護(hù)國(guó)家公共資源的合理和有效使用。
政府財(cái)政部門和政府其他的預(yù)算執(zhí)行部門，作為公共資源的管理者，執(zhí)行著國(guó)家的各項(xiàng)財(cái)政收支計(jì)劃，對(duì)公共資源行政作為的有效性，直接體現(xiàn)了政府的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行。由此而言，公共財(cái)政的執(zhí)行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財(cái)政資金，謀求社會(huì)的公共利益，而且，還有責(zé)任對(duì)公共財(cái)政資金進(jìn)行有效的管理。
社會(huì)公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，以增加公共利益，這就產(chǎn)生了外部的評(píng)價(jià)問題即對(duì)公共財(cái)政的審計(jì)監(jiān)督問題。在這方面，國(guó)家審計(jì)要承擔(dān)起義不容辭的歷史責(zé)任。由此就出現(xiàn)了公共財(cái)政審計(jì)。
簡(jiǎn)而言之，公共財(cái)政審計(jì)是以國(guó)家法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)政府財(cái)政及其他預(yù)算執(zhí)行部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為，進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和報(bào)告的獨(dú)立控制活動(dòng)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政相聯(lián)系的一種財(cái)政審計(jì)形式。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，公共財(cái)政的改革和發(fā)展，正促使審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步更新思想觀念，調(diào)整審計(jì)理念，關(guān)注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業(yè)的角度，去研究和思考公共財(cái)政審計(jì)的發(fā)展問題。根據(jù)政府財(cái)政的工作重點(diǎn)和資金流向，更加突出對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金的審計(jì)，更加關(guān)注財(cái)政公共資金的使用，更加顧及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和民生的公共利益，即公共財(cái)政審計(jì)需要樹立“財(cái)政審計(jì)一體化”的工作理念?！柏?cái)政審計(jì)一體化”在一般意義上可理解為：集中配置審計(jì)資源，對(duì)公共財(cái)政資金從收入組織、預(yù)算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)；對(duì)公共財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并對(duì)其真實(shí)性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計(jì)意見；最終以審計(jì)報(bào)告和審計(jì)信息的形式反映審計(jì)成果。財(cái)政審計(jì)一體化與傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)相比，在認(rèn)識(shí)上更為深入，在定位上更為靈活，在組織上更為周密，在審計(jì)成效上也定會(huì)更為明顯。
因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要樹立“大財(cái)政”觀念，著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，要把一切政府性資金納入審計(jì)視野,把溫家寶總理“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里,審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的要求落到實(shí)處,促進(jìn)各級(jí)政府及其部門科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)，促進(jìn)政府財(cái)政資金的規(guī)范和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
二、樹立高效政府理念，加快向績(jī)效型審計(jì)轉(zhuǎn)變
《審計(jì)法》第二條已明確規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。開展績(jī)效審計(jì)，是全面履行法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的需要，是發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的作用的需要。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展迫切需要開展績(jī)效審計(jì)。隨著政府經(jīng)濟(jì)管理范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家的公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例大幅度上升，人民群眾作為公共資源的所有者，越來越希望了解政府在使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過實(shí)施績(jī)效審計(jì)，以第三者的角色為人民群眾提供客觀公正的信息，使人民群眾獲得更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而保障人民群眾的合法權(quán)利。
充分利用政府財(cái)力需要開展績(jī)效審計(jì)。我國(guó)政府每年都要用大量的資金在保護(hù)環(huán)境、維護(hù)民生、改善教育、解決弱勢(shì)群體等公益事業(yè)上，投入資金是否達(dá)到預(yù)期效果，是否存在資金浪費(fèi)現(xiàn)象，這就要通過開展績(jī)效審計(jì)進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，不斷探索最優(yōu)方案，充分利用自然資源和政府財(cái)力。
綜上所述，開展績(jī)效審計(jì)，是通過對(duì)公共財(cái)政資金的收支以及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公共資金的效益進(jìn)行審計(jì)，對(duì)政府管理行為的效果作出審計(jì)評(píng)價(jià)，以促進(jìn)政府公共管理職能的有效實(shí)現(xiàn)，在一定程度上服務(wù)于國(guó)家治理。因此，可通過以下途徑：一是通過對(duì)政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策及法律的分析和測(cè)評(píng)，以考察政府所采取的宏觀經(jīng)濟(jì)手段是否符合理想的預(yù)期、經(jīng)濟(jì)總量平衡的差異緣于政策的偏離還是微觀經(jīng)濟(jì)單位的特異、宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)行業(yè)發(fā)展的影響等等，從而促進(jìn)政府加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，保持國(guó)際收支平衡。二是通過對(duì)投資項(xiàng)目、稅收政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，分析是否充分發(fā)揮了區(qū)域優(yōu)勢(shì)，是否促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是否加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的投入和建立了相應(yīng)的保護(hù)和利用制度，成果是否明顯等。從而測(cè)評(píng)政府的具體經(jīng)濟(jì)行為是否在某一方面產(chǎn)生了影響。三是通過對(duì)政府市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理制度本身的合理性分析，判斷制度安排是否創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。如，是否通過建立健全法律法規(guī)界定和保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)造良好的信用環(huán)境，抑制了市場(chǎng)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保障了公民的憲法權(quán)利，維護(hù)了社會(huì)的安全秩序。
三、樹立責(zé)任政府理念，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的審計(jì)監(jiān)督和制約
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同于其他傳統(tǒng)審計(jì)的特點(diǎn)是，主要審計(jì)對(duì)象主要是對(duì)“人”,即領(lǐng)導(dǎo)干部。它雖然不是直接對(duì)政府部門的審計(jì),但通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的審計(jì),反映出領(lǐng)導(dǎo)人所在部門在內(nèi)部管理、決策等各方面所存在的問題,進(jìn)而促進(jìn)該部門強(qiáng)化管理。因?yàn)橐粋€(gè)部門的一切行為均是人的行為,其中領(lǐng)導(dǎo)人的影響是最大的,對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)人的審計(jì)的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)部門的常規(guī)審計(jì)。加上現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象已經(jīng)上升到省、部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,其審計(jì)的影響必會(huì)是越來越巨大的,這就使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家改革與治理方面發(fā)揮著極其重要的作用。具體地講，一要通過對(duì)被審計(jì)人所在單位控制程序、控制方法、控制手段、會(huì)計(jì)與管理控制制度的審計(jì),發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),提出改進(jìn)意見,促使政府部門建立起完善的內(nèi)部控制體系,加強(qiáng)政府部門的自我約束、自我控制的能力,減少執(zhí)法、執(zhí)政的主觀隨意性，促進(jìn)加強(qiáng)政府自我控制能力建設(shè)。二要通過審查領(lǐng)導(dǎo)人所在部門的預(yù)算執(zhí)行及決算、預(yù)算外資金、專項(xiàng)資金、國(guó)有資產(chǎn)、內(nèi)部控制等方面的監(jiān)督審查,查清該單位的目標(biāo)完成情況,明確界定領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)負(fù)的主觀責(zé)任。三要通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審查,重點(diǎn)查清其有無侵占國(guó)有資產(chǎn)、違反廉政規(guī)定以及其他方面的違紀(jì)行為，明確界定領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,包括主管責(zé)任和直接責(zé)任。四要推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度,將審計(jì)結(jié)果訴諸公眾,促進(jìn)政府責(zé)任的法制化和行政透明化。
四、樹立廉潔政府理念，加大對(duì)重要環(huán)節(jié)的審計(jì)查處力度
廉潔問題事關(guān)政府形象、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、事關(guān)我黨的生死存亡，毛澤東、鄧小平等老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家對(duì)此都有精辟的論述和對(duì)全黨的諄諄告誡。在新形勢(shì)下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要站在社會(huì)發(fā)展大局，抓住容易滋生腐敗問題的社會(huì)各個(gè)層面和環(huán)節(jié)，深化審計(jì)監(jiān)督。
一是基建投資領(lǐng)域?；ㄍ顿Y領(lǐng)域是腐敗案件高發(fā)易發(fā)地帶。從近年來審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家的一些重大建設(shè)投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)情況看，預(yù)算價(jià)格虛高、變更設(shè)計(jì)頻繁、市場(chǎng)詢價(jià)不足、工程監(jiān)理不嚴(yán)、合同約束缺乏、管理制度不全等問題較為普遍，從而形成投資效益低、工程質(zhì)量差和腐敗問題頻發(fā)。因此，一要加大建設(shè)項(xiàng)目工程竣工結(jié)算審計(jì)力度。抓住竣工結(jié)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)、合理地審核建設(shè)工程的工程造價(jià)，讓建設(shè)資金發(fā)揮最大的投資效益。二要強(qiáng)化重大投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。溫家寶總理在政府工作報(bào)告提出：“行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里；財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。要確保財(cái)政資金使用的科學(xué)規(guī)范，減少損失和浪費(fèi)，發(fā)揮出財(cái)政資金服務(wù)社會(huì)發(fā)展的最大效能，很有必要將審計(jì)關(guān)口前移，對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。三要開展政府投資項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)。通過這項(xiàng)工作的開展，將工程招標(biāo)價(jià)控制在可控范圍之內(nèi)。四要積極探索項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)監(jiān)督。為確保國(guó)家財(cái)政性建設(shè)資金得以有效運(yùn)用，審計(jì)部門要提前介入工程項(xiàng)目招投標(biāo)的全過程，實(shí)行招投標(biāo)工作事前、事中、事后的全程同步監(jiān)督。重點(diǎn)把好“三道關(guān)口”。第一關(guān)：事前審計(jì)（把好預(yù)防關(guān)）。對(duì)招標(biāo)文件、潛在投標(biāo)人資格和招標(biāo)信息發(fā)布機(jī)制、標(biāo)的價(jià)、投標(biāo)最高限價(jià)合理性進(jìn)行審計(jì)。第二關(guān)：事中審計(jì)（把好控制關(guān)）。對(duì)投標(biāo)和現(xiàn)場(chǎng)踏勘、開標(biāo)階段、評(píng)標(biāo)階段、定標(biāo)階段、合理低價(jià)定標(biāo)進(jìn)行審計(jì)。第三關(guān)：事后審計(jì)（把好監(jiān)督關(guān)）。審查合同簽訂的真實(shí)性、合理性、合法性；審查是否存在中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人、將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別轉(zhuǎn)讓給他人、違法國(guó)家《招投標(biāo)法》規(guī)定，將中標(biāo)項(xiàng)目的部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人、或分包人再次分包。
二是重大經(jīng)濟(jì)決策。政府治理要確保政令暢通。抓好對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督檢查,是政府治理的重要一環(huán)。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)建設(shè)中盲目投資、違規(guī)擔(dān)保、損失浪費(fèi)等事項(xiàng)時(shí)有發(fā)生,給國(guó)家和社會(huì)帶來巨大損失,有些重大經(jīng)濟(jì)決策的失誤甚至危及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。要通過強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督,促使決策更具科學(xué)性、可行性和前瞻性,有效促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和投資效益提高,有效防范和化解決策風(fēng)險(xiǎn),提高政府治理的水平。
三是重大民生熱點(diǎn)問題。政府治理的重要任務(wù)是關(guān)注民生,維護(hù)社會(huì)公平正義。國(guó)家審計(jì)要服務(wù)于國(guó)家治理,必須加強(qiáng)對(duì)事關(guān)民生熱點(diǎn)問題的審計(jì)監(jiān)督。要突出對(duì)事關(guān)民生、民享、民用、民意項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)政府和社會(huì)各界關(guān)注民生、保障民生、改善民生,讓群眾滿意，讓人民放心，使國(guó)家審計(jì)成為維護(hù)人民群眾根本利益的利器,成為政府治理的有力工具。
五、樹立陽(yáng)光政府理念，全面推行審計(jì)結(jié)果公開
國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)在總結(jié)過去審計(jì)基本經(jīng)驗(yàn)和分析當(dāng)前審計(jì)形勢(shì)與任務(wù)的基礎(chǔ)上，首次提出了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論。這標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)界在對(duì)審計(jì)本質(zhì)及作用方面有了新的認(rèn)識(shí)、實(shí)現(xiàn)了新的跨越?！懊庖呦到y(tǒng)”理論的形成與提出，主要是從戰(zhàn)略高度,運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀對(duì)審計(jì)本質(zhì)作出了形象而又精辟的表述。
新的形勢(shì)下，樹立陽(yáng)光政府理念，全面推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開，正是“免疫系統(tǒng)”論的有效體現(xiàn)。因此，一要著力推進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。通過加強(qiáng)制度建設(shè)，把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的“問責(zé)”和對(duì)資金的“問效”有機(jī)結(jié)合起來，使審計(jì)結(jié)果運(yùn)用到用人決策、法紀(jì)監(jiān)督、糾風(fēng)治亂和經(jīng)濟(jì)管理中，切實(shí)做到“審必有果、有果必用、有錯(cuò)必改、有責(zé)必究”，全面規(guī)范結(jié)果運(yùn)用。二要建立健全部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、組織和司法部門的聯(lián)動(dòng)作用，將審計(jì)成果真正有效地運(yùn)用到部門、單位和干部考核、監(jiān)督、教育、調(diào)整、評(píng)議等各個(gè)領(lǐng)域。三要依法處理處罰，強(qiáng)化審計(jì)督查。對(duì)審計(jì)查出的問題，該處理的處理、該處罰的處罰，該曝光的曝光，有效地促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)查出問題的整改，推進(jìn)結(jié)果運(yùn)用程度。四要實(shí)行審計(jì)公開。將審計(jì)依據(jù)、程序，結(jié)果等向社會(huì)公開，切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度，讓社會(huì)公眾通過對(duì)審計(jì)過程和結(jié)果的關(guān)注，參與到對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)心上來，提高審計(jì)成果運(yùn)用的實(shí)效性和結(jié)果的透明度。（李慶堂）
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