2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國家審計與國家治理》的重要講話，提出了“國家審計是國家治理的重要組成部分”的觀點。這一重要論斷是對國家審計本質(zhì)與功能認(rèn)識的深化，為國家審計更加科學(xué)地履行職責(zé)、在更高層面上發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能開啟了廣闊而深遠(yuǎn)的空間。如何在劉家義審計長這一論斷的指引下，促進(jìn)國家審計得以科學(xué)、有效地發(fā)揮國家治理功能，成為當(dāng)前審計工作面臨的重大課題。要回答這個課題，筆者認(rèn)為有一個基本的理論問題需要探討和厘清，即國家審計參與國家治理的作用機(jī)理。這個問題可以擴(kuò)展為相互聯(lián)系的三個層次：一是國家治理的基本框架和國家良治的一般特征，二是國家審計在國家治理框架中的地位，三是國家審計參與國家治理的作用機(jī)理。下面，筆者從這三個層次談?wù)勛约捍致缘乃伎肌?BR> 一、國家治理的基本框架和國家良治的一般特征
（一）國家治理的基本框架。
近年來，理論界對國家治理概念的研究比較多，并且形成了比較成熟的結(jié)論，筆者不準(zhǔn)備對此作進(jìn)一步探討。按照概念研究的一般范式，國家治理基本框架應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)、主體、客體和方式等要素。綜合有關(guān)國家治理概念和內(nèi)涵的研究成果，筆者認(rèn)為，國家治理的目的可以概括為劉審計長指出的“確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”。國家治理的主體包括政府、市場和社會，其中政府居于主導(dǎo)地位。國家治理的客體主要包括公共資源和公共事務(wù)。國家治理的方式主要依托公共責(zé)任和公共權(quán)力的配置、運(yùn)行與監(jiān)督。此外，以國家核心價值觀為主導(dǎo)的文化和價值體系對于國家治理具有非正式的支持和引導(dǎo)作用。以這些基本要素的界定為基礎(chǔ)，并結(jié)合國家治理的實際運(yùn)行狀況，筆者嘗試從四個層次建立起國家治理的基本框架：一是國家制度層面，主要指憲法基礎(chǔ)上的社會制度和政治制度，即一國的國體和政體，決定國家治理的根本方式和原則；二是基礎(chǔ)體制層面，指在國家制度基礎(chǔ)上各類公共事務(wù)運(yùn)行和管理的基本方式、基本原則、權(quán)力配置架構(gòu)，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)管理體制（經(jīng)濟(jì)體制）、行政管理體制（在一定條件下也可擴(kuò)展為政治體制）和社會管理體制；三是公共政策層面，指基礎(chǔ)體制實際運(yùn)行方式和程序的具體規(guī)范和導(dǎo)向；四是實際運(yùn)行層面，主要指在三個層次規(guī)約下，公共資源、公共權(quán)力、公共資金、公共事務(wù)具體配置、運(yùn)行和監(jiān)督的過程及結(jié)果。貫穿這四個層次的主線是公共責(zé)任、公共權(quán)力的配置、運(yùn)行和監(jiān)督。與此同時，經(jīng)濟(jì)、政治、社會三大領(lǐng)域的運(yùn)行是相互聯(lián)系、相互影響的，在此，筆者不對他們之間的聯(lián)系做深入探討。通過以上闡述，我們即可建立起國家治理的基本框架（圖1：國家治理基本框架）
圖1：國家治理基本框架
（二）國家良治的一般特征。
盡管各國的歷史淵源、社會制度、政治制度和發(fā)展階段不同，但是從國家治理的內(nèi)涵、基本框架，以及各國治理實踐看，國家良治或者說善治依然有其共同的、比較穩(wěn)定的特征。弄清和把握這些特征，對于國家審計科學(xué)參與國家治理、有效促進(jìn)國家良治具有積極的導(dǎo)向意義。筆者認(rèn)為，可以從國家治理框架的運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果兩個方面分析、把握國家良治的一般特征。
首先，從運(yùn)行過程看，國家良治的特征主要體現(xiàn)為：國家制度、基礎(chǔ)體制、公共政策、實際運(yùn)行這四個層次內(nèi)在統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)，運(yùn)轉(zhuǎn)順暢；公共責(zé)任和公共權(quán)力配置科學(xué)、運(yùn)行高效，監(jiān)督體系健全有效；政府、市場和社會三大主體分工科學(xué)合理，良性互動，在各自職責(zé)范圍內(nèi)有效發(fā)揮作用。
其次，從運(yùn)行結(jié)果看，國家良治的特征主要體現(xiàn)為：國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全，政府廉潔高效，經(jīng)濟(jì)增長與人口、環(huán)境相協(xié)調(diào)，社會穩(wěn)定有序、人民安居樂業(yè)，公共利益達(dá)到或者趨于最大化。
二、國家審計在國家治理中的地位
按照理論界的一般觀點，審計是基于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)分離、基于受托責(zé)任產(chǎn)生的，其基本職能是對政府及相關(guān)公共組織受托經(jīng)營管理公共資源的真實、合法、效益進(jìn)行審查和評價。同時國家審計也是國家政治制度內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，在國家治理框架中屬于專司監(jiān)督的部門。這里有一個基礎(chǔ)性的問題需要探討，一般認(rèn)為，國家審計是專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的部門，并且對于監(jiān)督行政管理也不難理解。但是，如何理解國家審計觸及社會管理領(lǐng)域？筆者認(rèn)為，國家審計介入社會管理領(lǐng)域在理論和實踐層面均沒有障礙，只是需要講究切入的方式：首先，從國家審計的產(chǎn)生看，社會管理領(lǐng)域也面臨著公共資源、公共權(quán)力的配置和運(yùn)行管理，符合國家審計產(chǎn)生的需求。其次，從國內(nèi)外審計實踐看，國家審計以基本職能為基礎(chǔ)，正逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到社會及其他相關(guān)領(lǐng)域，例如，今年以來，審計署科研所《國外審計動態(tài)》先后選擇刊登了美國審計署在2010年7月至2011年7月期間出具的24份審計報告，經(jīng)筆者統(tǒng)計，其中涉及社會管理、國家安全等非純粹經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的共計9份，占到37.5%?；诖?，國家審計在國家治理中屬于專司監(jiān)督的部門，監(jiān)督的范圍可以覆蓋到國家治理框架中公共資源、公共責(zé)任、公共權(quán)力配置和運(yùn)行的各個領(lǐng)域。
三、國家審計參與國家治理的作用機(jī)理
從人類社會變遷、國家制度演變和各國治理實踐看，我們可以將國家治理基本框架大體區(qū)分為兩種類型：一是穩(wěn)定型，二是調(diào)整型。兩種國家治理基本框架的特點不同，相應(yīng)國家審計參與國家治理的作用機(jī)理也不同。
（一）穩(wěn)定型國家治理框架條件下國家審計作用機(jī)理分析。
穩(wěn)定型國家治理基本框架的主要特征是，國家制度層和基礎(chǔ)體制層已經(jīng)發(fā)展成熟，處于穩(wěn)定狀態(tài)，基于這兩個層面制定的公共政策也比較完善，但是隨著內(nèi)外部條件的變化，需要進(jìn)行調(diào)整。在這種國家治理基本框架下，國家審計參與國家治理的作用機(jī)理是，從國家審計的基本職能出發(fā)，以實際運(yùn)行層為直接切入點，審查公共資源、公共事務(wù)配置和運(yùn)行的真實性、合法性、效益性，分析和評價公共責(zé)任履行和公共權(quán)力運(yùn)行情況，揭示存在的突出問題和隱患，并且在分析原因的基礎(chǔ)上評價公共政策層的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)公共政策的完善及其與基礎(chǔ)體制的內(nèi)在協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)國家良治。
（二）調(diào)整型國家治理框架條件下國家審計作用機(jī)理分析。
調(diào)整型國家治理基本框架的情況相對比較復(fù)雜，難以從理論上對其特點作出簡明的概括。從國家治理實踐看，自上個世紀(jì)60年代以來，由于內(nèi)外部環(huán)境的變化，中東歐、原蘇聯(lián)和我國等國家相繼進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，這些國家治理的基本框架也在變動。一些國家連國家制度都發(fā)生了劇烈變動，從而引發(fā)了國家治理框架的顛覆性變革，例如前蘇聯(lián)，從一定意義上說表征了國家治理的失??；一些國家則在維持國家制度穩(wěn)定的前提下對基礎(chǔ)體制層和公共政策層進(jìn)行變革和調(diào)整，例如我國。從分析的現(xiàn)實性考慮，本文僅對政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期國家治理框架進(jìn)行分析，國家審計參與國家治理的作用機(jī)理是，從國家審計的基本職能出發(fā)，以實際運(yùn)行層為切入點，審查公共資源、公共事務(wù)配置和運(yùn)行的真實性、合法性和效益性，分析和評價公共責(zé)任履行和公共權(quán)力運(yùn)行情況，揭示存在的突出問題和隱患，在分析原因的基礎(chǔ)上評價公共政策層的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)公共政策的完善，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析基礎(chǔ)體制層存在的不足，促進(jìn)公共政策層、基礎(chǔ)體制層與國家制度層協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動國家治理框架的完善，從而實現(xiàn)國家良治。
必須指出的是，將國家治理基本框架分為穩(wěn)定型和調(diào)整型是相對的。隨著內(nèi)外部條件的變化，國家治理的基本框架必須進(jìn)行局部或者全局的調(diào)整，不然就會局部甚至全部失效。例如，美國以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的國家治理框架一直被西方社會奉為國家良治的典范，但是金融危機(jī)的發(fā)生卻折射出出其國家治理模式也存在缺陷。從這個角度說，在實際應(yīng)用中，國家審計參與國家治理的作用機(jī)理也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。（曾穩(wěn)祥 劉珂 王兵）
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