隨著民主政治的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，國(guó)家治理呈現(xiàn)出“人本化”趨勢(shì)，現(xiàn)代政府必須承擔(dān)起政治責(zé)任、道義責(zé)任與法律責(zé)任，其中法律責(zé)任是核心責(zé)任而應(yīng)該被重視和強(qiáng)調(diào)。法治政府要求政府責(zé)任的法制化，要求明確政府法律責(zé)任的內(nèi)容范圍、承擔(dān)方式以及追究其責(zé)任的方法。國(guó)家審計(jì)作為重要政治工具，是國(guó)家政治的組成部分和國(guó)家治理的重要手段，在我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是在促進(jìn)完善國(guó)家各項(xiàng)制度建設(shè)方面，國(guó)家審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要組成部分，正逐步以問責(zé)政府為審計(jì)工作導(dǎo)向，促使政府責(zé)任法制化、程序化，促進(jìn)政府改善績(jī)效、增強(qiáng)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)前瞻問題的能力，在推動(dòng)政府責(zé)任法制化進(jìn)程中發(fā)揮著巨大的作用。
一、政府責(zé)任法制化的必要性
研究政府責(zé)任法制化，首先應(yīng)當(dāng)明確什么是“責(zé)任”。根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，責(zé)任的含義有二：一是份內(nèi)應(yīng)做的事；二是沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事而應(yīng)承擔(dān)的過失。責(zé)任有各種各樣的分類。從責(zé)任主體的角度可以分為國(guó)家責(zé)任、政府責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、個(gè)人責(zé)任等；從責(zé)任內(nèi)容的角度可以分為立法責(zé)任、司法責(zé)任、行政責(zé)任等；從責(zé)任適用范圍的角度可以分為對(duì)外責(zé)任和對(duì)內(nèi)責(zé)任；從責(zé)任的構(gòu)成要件的角度可以分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任；從責(zé)任性質(zhì)的角度可以分為道義責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任等。
本文所述“責(zé)任”，是政府的責(zé)任，是政府的對(duì)內(nèi)責(zé)任，是政府的法律責(zé)任。政府的法律責(zé)任，顧名思義，就是政府對(duì)公民，對(duì)公民生存的社會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的法律上的責(zé)任。這種責(zé)任也包含上述概念中的義務(wù)角色、社會(huì)評(píng)價(jià)和不利后果等三個(gè)方面的含義。
政府責(zé)任法制化以及建設(shè)責(zé)任政府是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創(chuàng)新。首先，必須明確責(zé)任。責(zé)任不明確，就談不上責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督，責(zé)任追究就更無從談起。其次，政府責(zé)任主體按照各自的職責(zé)范圍履行責(zé)任。第三，由專門機(jī)構(gòu)或人員對(duì)政府責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)，并將監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)的結(jié)果傳遞給有關(guān)方面，包括被監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)的政府責(zé)任主體。最后，由有關(guān)方面根據(jù)監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)的情況，針對(duì)政府責(zé)任履行過程中存在的問題依法進(jìn)行責(zé)任追究，進(jìn)而進(jìn)一步明確和健全政府責(zé)任，推動(dòng)政府更好地履行責(zé)任。即：政府責(zé)任必須明確，責(zé)任履行必須到位，責(zé)任的履行必須要有監(jiān)督與評(píng)價(jià)，責(zé)任缺失要受到追究。
政府的法律責(zé)任是法制化的政府責(zé)任。政府責(zé)任為什么要法制化呢？首先，政府責(zé)任法制化是建立法治政府的最基本要求。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。依法治國(guó)是使國(guó)家成為法治國(guó)家，社會(huì)成為法治社會(huì)，政府成為法治政府。全面推進(jìn)依法行政，努力建設(shè)法治政府是建立法治國(guó)家的核心和關(guān)鍵。法治政府建立的前提是政府責(zé)任的法制化，政府責(zé)任法制化的前提是政府責(zé)任的法定化，這里我們強(qiáng)調(diào)的是“法定”。因?yàn)樗^建設(shè)法治政府，就是要求我們做到行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，做到依法治“官”、依法治權(quán)，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，從而帶動(dòng)全社會(huì)尊重法律、遵守法律和維護(hù)法律。所以，依法確認(rèn)政府責(zé)任，將政府責(zé)任法制化，是法治政府的必然要求。
其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全需要政府責(zé)任法制化。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全、經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府進(jìn)行公共管理的理念有了很大轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程加快。這場(chǎng)變革，一方面，適應(yīng)了社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，改進(jìn)了公共服務(wù)的供給方式和效率，降低了政府公共服務(wù)的成本；另一方面，也使得國(guó)有資產(chǎn)流失、公共利益被忽視、腐敗、政府管理危機(jī)等問題日益凸顯，而這些問題的核心就是政府責(zé)任的缺失。沒有政府責(zé)任，行政權(quán)力的運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)利的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進(jìn)，依法治國(guó)和建設(shè)法治社會(huì)、法治政府就無法實(shí)現(xiàn)。
二、國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)政府責(zé)任法制化中的作用
（一）加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的力度，為監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府責(zé)任提供重要依據(jù)。
國(guó)家審計(jì)被國(guó)家以憲法或者法律形式明確賦予權(quán)力，通過執(zhí)行法定的監(jiān)督、揭示和評(píng)價(jià)等職能，明晰政府責(zé)任，正確評(píng)價(jià)政府責(zé)任，并將政府機(jī)構(gòu)和官員履行受托責(zé)任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，讓權(quán)力與責(zé)任相匹配。十幾年來，審計(jì)機(jī)關(guān)共對(duì)43萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使一大批正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、工作實(shí)績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，在審計(jì)后得到肯定、表揚(yáng)和提拔使用；一些被誣告的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過審計(jì)使問題得到了澄清；也有一批領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)徲?jì)結(jié)果認(rèn)定未能正確行使權(quán)力而依法受到免職、降職等處理。
（二）開展績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，為建立健全政府責(zé)任追究制提供依據(jù)。
政府負(fù)有以最經(jīng)濟(jì)、最有效的辦法使用和管理各項(xiàng)資源，并使其最大限度地達(dá)到目的的責(zé)任?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)適應(yīng)民主政治的要求，緊跟政府責(zé)任的深化而不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，深化監(jiān)督內(nèi)容，將審計(jì)內(nèi)容由財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，逐步擴(kuò)展到政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，再擴(kuò)展到國(guó)家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，以審計(jì)成果來滿足人民群眾對(duì)政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求，揭露嚴(yán)重破壞法律和秩序尊嚴(yán)的行為，并促使破壞者受到嚴(yán)厲的懲罰。
國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)揭示和披露政府及其部門在履行公共資金有效支配責(zé)任、社會(huì)資源有效支配責(zé)任以及公共服務(wù)有效提供責(zé)任等方面存在的問題，如脫離實(shí)際的“形象工程”和“政績(jī)工程”，盲目決策、管理不力造成的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、破壞生態(tài)環(huán)境、利用率低下等，在推動(dòng)建立和健全政府績(jī)效管理制度和政府責(zé)任追究制方面提供依據(jù)。
（三）通過多種審計(jì)信息披露方式，促進(jìn)明確責(zé)任，督促政府責(zé)任落實(shí)到位。
在推進(jìn)社會(huì)主義制度不斷發(fā)展完善的過程中，我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮了積極的促進(jìn)和保障作用，采取多種信息報(bào)送和披露方式，從財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，認(rèn)真查找政策、制度和管理中的問題和漏洞，從體制、機(jī)制、制度層面提出解決現(xiàn)實(shí)中存在問題的辦法和措施，并把檢查監(jiān)督的結(jié)果以審計(jì)結(jié)果公告形式向全社會(huì)公開，在社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的共同作用下，最大限度地發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)和完善政府責(zé)任機(jī)制的重要作用。2006年以來，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共提交審計(jì)專題報(bào)告、綜合性報(bào)告和信息簡(jiǎn)報(bào)70多萬篇，提出審計(jì)建議100多萬條，促進(jìn)相關(guān)部門單位建立健全規(guī)章制度2.8萬項(xiàng)，也促進(jìn)政府相關(guān)部門責(zé)任的確立及完善。
三、如何更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)政府責(zé)任法制化中的作用
（一）完善立法，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制，使問責(zé)法制化。
構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)追究制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果在政府問責(zé)制建設(shè)中全面轉(zhuǎn)化落實(shí)。首先，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)促進(jìn)人大立法明確規(guī)定政府各部門相關(guān)工作職責(zé)以及相應(yīng)級(jí)別的政府公務(wù)員應(yīng)負(fù)怎樣的法律責(zé)任；其次，處罰辦法還需要更明確，對(duì)于什么級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行什么樣的處分，必須有相關(guān)完備的法律法規(guī)來約束，避免審計(jì)結(jié)束后又屢屢再犯；此外，應(yīng)當(dāng)在法律限度內(nèi)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的行政裁量權(quán)，可以根據(jù)審計(jì)結(jié)果來解決責(zé)任認(rèn)定的條件、幅度或范圍等具體的實(shí)際問題，提出責(zé)任追究依據(jù)和建議，并依據(jù)一定的法律程序來履行這一權(quán)力，促使政府責(zé)任的追究在法律框架下進(jìn)行。
（二）充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，建立政府績(jī)效評(píng)估法律體系，構(gòu)建與政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用相關(guān)的法律制度。
績(jī)效管理和評(píng)估方法在我國(guó)政府管理中雖得到了運(yùn)用，但我國(guó)目前還沒有政府績(jī)效管理和評(píng)估方面的專門立法，為強(qiáng)化績(jī)效管理的執(zhí)行力度，就必須順應(yīng)世界各國(guó)政府績(jī)效管理和評(píng)估立法的趨勢(shì)，加快績(jī)效管理法制化的進(jìn)程。首先，國(guó)家審計(jì)應(yīng)從構(gòu)建和完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系的角度，不斷摸索和總結(jié)績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在評(píng)估政府績(jī)效中的主體地位。通過績(jī)效審計(jì)改革財(cái)政預(yù)算制度，用績(jī)效預(yù)算方法來代替?zhèn)鹘y(tǒng)預(yù)算，把公共部門成本預(yù)算建立在績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立起成本預(yù)算的責(zé)任機(jī)制。其次，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，關(guān)鍵是建立以績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)問責(zé)。通過立法明確績(jī)效評(píng)估的目的與宗旨、績(jī)效評(píng)估中各級(jí)政府關(guān)系的處理、政府績(jī)效評(píng)估組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的分配、評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估的范圍和方式、評(píng)估的程序、評(píng)估結(jié)果利用及其法律責(zé)任與救濟(jì)等方面的內(nèi)容。（康寧）
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