隨著改革開放的不斷深入和社會主義現(xiàn)代化建設進程的不斷加快，法治政府、高效政府、責任政府、廉潔政府和陽光政府等國家治理的理念已被社會普遍認知。國家審計作為民主與法治的工具，各級審計機關作為依法行使審計監(jiān)督權的綜合性執(zhí)法機關，在國家治理過程中有著不可替代的作用。本文就新形勢下國家審計如何在國家治理過程中發(fā)揮作用作一探討。
一、樹立法治政府理念，強化對公共財政資金的審計監(jiān)督
在市場經(jīng)濟條件下，政府要代表公共利益，維護不同市場主體之間和全體納稅人的合法利益，履行公共職責。其取得資源、分配資源和使用資源的行為，也必須納入國家的立法管理和監(jiān)督程序，以保證政府行為符合人民群眾的公共利益，使財政的分配行為和使用行為得到必要的制約，其提供公共物品和公共服務的活動受到法定的監(jiān)督。
現(xiàn)代財政經(jīng)濟理論告訴我們，在市場經(jīng)濟體制下，市場是一種資源配置系統(tǒng)，是一種有效率的運行機制，但有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統(tǒng)，財政是一種政府的經(jīng)濟活動行為；由于存在“市場失靈”和“市場缺陷”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據(jù)。
財政作為政府行使職能和進行社會公共活動的一種財力保障，代表國家支配和管理公共經(jīng)濟資源。在此過程中，國家的經(jīng)濟責任也轉移到財政部門的預算行為和公共資金的分配使用；在現(xiàn)行體制下，財政活動主要應定位于彌補市場經(jīng)濟的缺陷，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規(guī)范財財政行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。
政府財政部門和政府其他的預算執(zhí)行部門，作為公共資源的管理者，執(zhí)行著國家的各項財政收支計劃，對公共資源行政作為的有效性，直接體現(xiàn)了政府的公共經(jīng)濟責任的履行。由此而言，公共財政的執(zhí)行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且，還有責任對公共財政資金進行有效的管理。
社會公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，以增加公共利益，這就產生了外部的評價問題即對公共財政的審計監(jiān)督問題。在這方面，國家審計要承擔起義不容辭的歷史責任。由此就出現(xiàn)了公共財政審計。
簡而言之，公共財政審計是以國家法律法規(guī)為依據(jù)，對政府財政及其他預算執(zhí)行部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經(jīng)濟責任的行為，進行監(jiān)督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經(jīng)濟條件下公共財政相聯(lián)系的一種財政審計形式。按照科學發(fā)展觀的要求，公共財政的改革和發(fā)展，正促使審計機關進一步更新思想觀念，調整審計理念，關注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業(yè)的角度，去研究和思考公共財政審計的發(fā)展問題。根據(jù)政府財政的工作重點和資金流向，更加突出對重點部門、重點資金的審計，更加關注財政公共資金的使用，更加顧及社會發(fā)展目標和民生的公共利益，即公共財政審計需要樹立“財政審計一體化”的工作理念?！柏斦徲嬕惑w化”在一般意義上可理解為：集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)進行審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監(jiān)督，并對其真實性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計意見；最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果。財政審計一體化與傳統(tǒng)的財政審計相比，在認識上更為深入，在定位上更為靈活，在組織上更為周密，在審計成效上也定會更為明顯。
因此，各級審計機關要樹立“大財政”觀念，著力構建財政審計大格局，要把一切政府性資金納入審計視野,把溫家寶總理“財政資金運行到哪里,審計就跟進到哪里”的要求落到實處,促進各級政府及其部門科學理財、民主理財、依法理財，促進政府財政資金的規(guī)范和高效運轉。
二、樹立高效政府理念，加快向績效型審計轉變
《審計法》第二條已明確規(guī)定：審計機關對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督。開展績效審計，是全面履行法律賦予審計機關職責的需要，是發(fā)揮審計機關在國家治理中的作用的需要。
經(jīng)濟社會的發(fā)展迫切需要開展績效審計。隨著政府經(jīng)濟管理范圍的不斷擴大，國家的公共支出占國民生產總值的比例大幅度上升，人民群眾作為公共資源的所有者，越來越希望了解政府在使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息。審計機關可以通過實施績效審計，以第三者的角色為人民群眾提供客觀公正的信息，使人民群眾獲得更多的知情權、參與權和監(jiān)督權，從而保障人民群眾的合法權利。
充分利用政府財力需要開展績效審計。我國政府每年都要用大量的資金在保護環(huán)境、維護民生、改善教育、解決弱勢群體等公益事業(yè)上，投入資金是否達到預期效果，是否存在資金浪費現(xiàn)象，這就要通過開展績效審計進行綜合分析和評價，不斷探索最優(yōu)方案，充分利用自然資源和政府財力。
綜上所述，開展績效審計，是通過對公共財政資金的收支以及關系國計民生的社會公共資金的效益進行審計，對政府管理行為的效果作出審計評價，以促進政府公共管理職能的有效實現(xiàn)，在一定程度上服務于國家治理。因此，可通過以下途徑：一是通過對政府宏觀經(jīng)濟政策及法律的分析和測評，以考察政府所采取的宏觀經(jīng)濟手段是否符合理想的預期、經(jīng)濟總量平衡的差異緣于政策的偏離還是微觀經(jīng)濟單位的特異、宏觀經(jīng)濟政策對行業(yè)發(fā)展的影響等等，從而促進政府加強宏觀經(jīng)濟調控職能，實現(xiàn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化，經(jīng)濟增長，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價，保持國際收支平衡。二是通過對投資項目、稅收政策和財政轉移支付等一系列制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，分析是否充分發(fā)揮了區(qū)域優(yōu)勢，是否促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，是否加強了生態(tài)環(huán)境保護資金的投入和建立了相應的保護和利用制度，成果是否明顯等。從而測評政府的具體經(jīng)濟行為是否在某一方面產生了影響。三是通過對政府市場監(jiān)管和社會管理制度本身的合理性分析，判斷制度安排是否創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟效益和社會效益。如，是否通過建立健全法律法規(guī)界定和保護各類產權、創(chuàng)造良好的信用環(huán)境，抑制了市場壟斷和不正當競爭，保障了公民的憲法權利，維護了社會的安全秩序。
三、樹立責任政府理念，加強對權力的審計監(jiān)督和制約
經(jīng)濟責任審計不同于其他傳統(tǒng)審計的特點是，主要審計對象主要是對“人”,即領導干部。它雖然不是直接對政府部門的審計,但通過對領導人的審計,反映出領導人所在部門在內部管理、決策等各方面所存在的問題,進而促進該部門強化管理。因為一個部門的一切行為均是人的行為,其中領導人的影響是最大的,對重要領導人的審計的意義遠遠大于對部門的常規(guī)審計。加上現(xiàn)在經(jīng)濟責任審計的對象已經(jīng)上升到省、部級領導干部,其審計的影響必會是越來越巨大的,這就使得經(jīng)濟責任審計在促進國家改革與治理方面發(fā)揮著極其重要的作用。具體地講，一要通過對被審計人所在單位控制程序、控制方法、控制手段、會計與管理控制制度的審計,發(fā)現(xiàn)內部控制的薄弱環(huán)節(jié),提出改進意見,促使政府部門建立起完善的內部控制體系,加強政府部門的自我約束、自我控制的能力,減少執(zhí)法、執(zhí)政的主觀隨意性，促進加強政府自我控制能力建設。二要通過審查領導人所在部門的預算執(zhí)行及決算、預算外資金、專項資金、國有資產、內部控制等方面的監(jiān)督審查,查清該單位的目標完成情況,明確界定領導者應負的主觀責任。三要通過對領導人經(jīng)濟責任履行情況的審查,重點查清其有無侵占國有資產、違反廉政規(guī)定以及其他方面的違紀行為，明確界定領導者應負的經(jīng)濟責任,包括主管責任和直接責任。四要推行經(jīng)濟責任審計結果公告制度,將審計結果訴諸公眾,促進政府責任的法制化和行政透明化。
四、樹立廉潔政府理念，加大對重要環(huán)節(jié)的審計查處力度
廉潔問題事關政府形象、事關社會穩(wěn)定、事關我黨的生死存亡，毛澤東、鄧小平等老一輩無產階級革命家對此都有精辟的論述和對全黨的諄諄告誡。在新形勢下，各級審計機關要站在社會發(fā)展大局，抓住容易滋生腐敗問題的社會各個層面和環(huán)節(jié)，深化審計監(jiān)督。
一是基建投資領域。基建投資領域是腐敗案件高發(fā)易發(fā)地帶。從近年來審計機關對國家的一些重大建設投資項目的跟蹤審計情況看，預算價格虛高、變更設計頻繁、市場詢價不足、工程監(jiān)理不嚴、合同約束缺乏、管理制度不全等問題較為普遍，從而形成投資效益低、工程質量差和腐敗問題頻發(fā)。因此，一要加大建設項目工程竣工結算審計力度。抓住竣工結算的關鍵環(huán)節(jié)，科學、合理地審核建設工程的工程造價，讓建設資金發(fā)揮最大的投資效益。二要強化重大投資項目的跟蹤審計。溫家寶總理在政府工作報告提出：“行政權力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里；財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。要確保財政資金使用的科學規(guī)范，減少損失和浪費，發(fā)揮出財政資金服務社會發(fā)展的最大效能，很有必要將審計關口前移，對政府重點投資項目實施全過程跟蹤審計。三要開展政府投資項目招標控制價審計。通過這項工作的開展，將工程招標價控制在可控范圍之內。四要積極探索項目招投標審計監(jiān)督。為確保國家財政性建設資金得以有效運用，審計部門要提前介入工程項目招投標的全過程，實行招投標工作事前、事中、事后的全程同步監(jiān)督。重點把好“三道關口”。第一關：事前審計（把好預防關）。對招標文件、潛在投標人資格和招標信息發(fā)布機制、標的價、投標最高限價合理性進行審計。第二關：事中審計（把好控制關）。對投標和現(xiàn)場踏勘、開標階段、評標階段、定標階段、合理低價定標進行審計。第三關：事后審計（把好監(jiān)督關）。審查合同簽訂的真實性、合理性、合法性；審查是否存在中標人將中標項目轉讓給他人、將中標項目肢解后分別轉讓給他人、違法國家《招投標法》規(guī)定，將中標項目的部分主體、關鍵性工作分包給他人、或分包人再次分包。
二是重大經(jīng)濟決策。政府治理要確保政令暢通。抓好對重大經(jīng)濟決策的監(jiān)督檢查,是政府治理的重要一環(huán)。當前,經(jīng)濟建設中盲目投資、違規(guī)擔保、損失浪費等事項時有發(fā)生,給國家和社會帶來巨大損失,有些重大經(jīng)濟決策的失誤甚至危及到國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。要通過強化審計監(jiān)督,促使決策更具科學性、可行性和前瞻性,有效促進國家經(jīng)濟安全和投資效益提高,有效防范和化解決策風險,提高政府治理的水平。
三是重大民生熱點問題。政府治理的重要任務是關注民生,維護社會公平正義。國家審計要服務于國家治理,必須加強對事關民生熱點問題的審計監(jiān)督。要突出對事關民生、民享、民用、民意項目的審計監(jiān)督,促進政府和社會各界關注民生、保障民生、改善民生,讓群眾滿意，讓人民放心，使國家審計成為維護人民群眾根本利益的利器,成為政府治理的有力工具。
五、樹立陽光政府理念，全面推行審計結果公開
國家審計署劉家義審計長在總結過去審計基本經(jīng)驗和分析當前審計形勢與任務的基礎上，首次提出了審計“免疫系統(tǒng)”理論。這標志著我國審計界在對審計本質及作用方面有了新的認識、實現(xiàn)了新的跨越?！懊庖呦到y(tǒng)”理論的形成與提出，主要是從戰(zhàn)略高度,運用科學發(fā)展觀對審計本質作出了形象而又精辟的表述。
新的形勢下，樹立陽光政府理念，全面推進審計結果公開，正是“免疫系統(tǒng)”論的有效體現(xiàn)。因此，一要著力推進審計結果運用。通過加強制度建設，把對領導干部的“問責”和對資金的“問效”有機結合起來，使審計結果運用到用人決策、法紀監(jiān)督、糾風治亂和經(jīng)濟管理中，切實做到“審必有果、有果必用、有錯必改、有責必究”，全面規(guī)范結果運用。二要建立健全部門聯(lián)動機制。充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、組織和司法部門的聯(lián)動作用，將審計成果真正有效地運用到部門、單位和干部考核、監(jiān)督、教育、調整、評議等各個領域。三要依法處理處罰，強化審計督查。對審計查出的問題，該處理的處理、該處罰的處罰，該曝光的曝光，有效地促進被審計單位對審計查出問題的整改，推進結果運用程度。四要實行審計公開。將審計依據(jù)、程序，結果等向社會公開，切實增強審計工作的透明度，讓社會公眾通過對審計過程和結果的關注，參與到對社會事務的關心上來，提高審計成果運用的實效性和結果的透明度。（李慶堂）
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