摘要：幾十年來，我國國家審計機關(guān)堅持依法審計，通過揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，不斷推動審計法制建設(shè)、依法審計，維護和推動完善民主法治，在建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮了積極作用。本文在介紹國家治理與國家審計之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，論述了依法審計在國家審計推動國家治理中的作用，分析了依法審計服務(wù)國家治理面臨挑戰(zhàn)，提出國家審計機關(guān)依法履行審計職責(zé)，發(fā)揮國家審計在國家治理中建設(shè)性作用的建議。
關(guān)鍵詞：依法審計 國家審計 國家治理
一、國家治理、國家審計和依法審計的關(guān)系
2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上的講話，從國家審計是國家治理的重要組成部分、國家審計對完善國家治理具有重要作用、進一步加強審計監(jiān)督，更好地推動和服務(wù)國家治理等三個方面詳細闡述了國家治理與國家審計的關(guān)系，詳細闡明了國家審計在國家治理方面的建設(shè)性作用。
劉家義審計長指出：國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。
“國家審計通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理?！眲⒓伊x審計長對國家審計、國家治理和依法審計的關(guān)系進行了準(zhǔn)確界定。
二、依法審計在國家審計推動國家治理中的作用
（一）依法審計是發(fā)揮國家審計在國家治理中建設(shè)性作用的前提
“國家審計通過依法履行職責(zé)，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理?！币虼耍l(fā)揮好國家審計在國家治理中的建設(shè)性作用，必須依法開展審計。其具體內(nèi)容包括：審計監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限、審計機關(guān)審計監(jiān)督程序、審計機關(guān)評價審計事項、揭露問題、對違法行為處理和處罰等，都必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行實施。其實質(zhì)是審計機關(guān)通過獨立、主動地行使監(jiān)督職權(quán)，促進國家競爭力不斷增強、民眾福利不斷改進、經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（二）依法審計是審計機關(guān)依法行政的必然要求
在現(xiàn)代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排則是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任。審計機關(guān)依法行政的核心是依法審計，就是要求審計機關(guān)和審計人員把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，按照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權(quán)和開展各項審計活動，維護法律秩序尊嚴的神圣職責(zé)，實現(xiàn)維護人民群眾的根本利益的目標(biāo)。因此，依法審計是國家審計發(fā)揮發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的基本要求，是國家審計推動實現(xiàn)國家良好治理的前提。
（三）依法審計是實現(xiàn)審計目標(biāo)的有效途徑
新審計準(zhǔn)則對國家審計目標(biāo)明確進行了詮釋：審計機關(guān)的主要工作目標(biāo)是通過監(jiān)督被審計單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性，維護國家經(jīng)濟安全，推進民主法治，促進廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。審計目標(biāo)總是隨著審計環(huán)境的變化而變化，隨著審計職能的發(fā)展而發(fā)展，隨著主管認識程度的提高而提高，縱觀我國國家審計經(jīng)過近30年的發(fā)展，盡管審計目標(biāo)在不同的時期都有所不同，但每個審計目標(biāo)的實現(xiàn)，都是以法律、法規(guī)作為保障的。當(dāng)前為了發(fā)揮國家審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，審計機關(guān)必須按照相關(guān)法律法規(guī)的要求開展審計工作。
（四）依法審計是防范審計風(fēng)險的最佳選擇
國際審計風(fēng)險是指審計機關(guān)及其審計人員未能察覺被審計單位的重大錯誤或發(fā)表了不恰當(dāng)?shù)膶徲嬕庖?，而給國家審計機關(guān)帶來某種損失的可能性。審計風(fēng)險包括固有風(fēng)險、控制風(fēng)險、檢查風(fēng)險等。影響審計風(fēng)險的因素有很多，一般來說，固有風(fēng)險是不隨審計人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，因此，防范審計風(fēng)險，必須從審計機關(guān)及審計人員自身入手，提高風(fēng)險意識，將風(fēng)險控制機制建立在廣大審計人員依法審計這一基礎(chǔ)上。因此，依法審計可以促使審計主體按法定的程序行使審計監(jiān)督權(quán)，可以規(guī)范使審計人員的審計行為，可以保證審計機關(guān)依法評價、處理處罰并向社會公布審計結(jié)果，可以促使審計客體遵守財經(jīng)法規(guī)，依法辦事。
三、依法審計服務(wù)國家治理面臨的挑戰(zhàn)
（一）國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大
隨著審計工作的不斷推進，國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。任何審計活動都是以特定的受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的存在為前提的，在現(xiàn)代社會中，政府接收人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任，國家治理超越了財政財務(wù)收支的范圍，審計關(guān)注的內(nèi)容從財政財務(wù)收支逐步擴展到與財政財務(wù)收支相關(guān)的各項經(jīng)濟社會管理活動，涉及公共財政體制的建立完善問題，國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題，重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績效問題，教育醫(yī)療、住房和社會保障等民生問題，資源環(huán)境和生態(tài)保護問題，以及影響經(jīng)濟社會安全等方面的問題，這些審計內(nèi)容涉及面廣，涉及內(nèi)容豐富，對審計機關(guān)和審計人員依法審計提出了新的挑戰(zhàn)。
（二）民主法治進程對依法審計提出了更高的要求
隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法治進程加快，人民參與國家治理的積極性不斷提高，權(quán)利意識越來越強，利益訴求越來越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。政府審計作為國家治理的重要組成部分，近年來，國家審計通過向社會公布審計結(jié)果，充分保障社會公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動公眾對政府部門和有關(guān)市場主體實施有效社會監(jiān)督，成為公眾參與國家治理的有效途徑，對推動我國民主法治進程發(fā)揮了重要作用，樹立了國家審計在社會上的地位和形象，但社會公眾對政府審計期望和要求也在不斷提高，要求通過國家審計參與國家治理的訴求不斷增強，而政府審計有其獨特的程序和規(guī)定，甚至?xí)婕皣颐孛埽@對依法審計提出了更高要求。
（三）從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議對依法審計提出新的挑戰(zhàn)
國家審計機關(guān)通過依法審計，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，其視野已超越了財政財務(wù)收支的范圍，以審計查實的數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)，將重點放在對國家經(jīng)濟社會運行狀況進行獨立的監(jiān)督和評估上，放在公共權(quán)力機構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益上，放在有關(guān)機構(gòu)和個人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)上，其目的是維護國家經(jīng)濟安全、推進民主法治、促進廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。審計機關(guān)改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，部分不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)不能得到及時廢除，甚至被部分單位為了部門利益或小集體利益嚴格執(zhí)行，而揭示這類問題往往是“無法可依”，而揭示這類問題以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)執(zhí)行過程中的問題和漏洞是審計工作的重要組成部分，是從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議的重要方面，這也給依法審計帶來了一些困難。
（四）政策法規(guī)不斷調(diào)整和完善對審計人員依法審計提出了更高要求
當(dāng)前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，圍繞全面建設(shè)小康社會、走向共同富裕經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展的重心將轉(zhuǎn)移到加強社會管理，構(gòu)建和諧社會，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上來，體制改革的重點將放在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會及其相關(guān)領(lǐng)域。致使我國一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式不斷發(fā)生調(diào)整和變化，新的法律法規(guī)規(guī)章制度不斷出臺和調(diào)整，如，近幾年為了規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各部門針對房地產(chǎn)業(yè)的不同情況從土地、規(guī)劃、銀行信貸等多方面出臺了各種調(diào)控政策，這些政策的不斷出臺和調(diào)整變化需要審計人員不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，對審計人員依法審計提出了更高的要求。
四、依法履行審計職責(zé)，發(fā)揮國家審計在國家治理中建設(shè)性作用的建議
（一）繼續(xù)推動審計法治建設(shè)，做到“有法可依”
1994年審計法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個審計規(guī)范以及20多個審計準(zhǔn)則；特別是2006年審計法修訂后，國務(wù)院修訂了審計法實施條例，中辦、國辦下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，審計署制發(fā)了國家審計準(zhǔn)則，審計法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據(jù)、以審計法及其實施條例為核心內(nèi)容、以審計準(zhǔn)則為工作標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范體系，不僅實現(xiàn)了審計工作有法可依，也豐富完善了社會主義國家法規(guī)制度體系，推動了依法治國方略實施。但目前國家審計在部分領(lǐng)域和審計執(zhí)行過程中，相關(guān)法律法規(guī)仍存在需要完善的地方，而且隨著審計對象的不斷變化和調(diào)整，審計機關(guān)也需要相應(yīng)的規(guī)章制度、技術(shù)方法，如在資源環(huán)境審計、績效審計、計算機審計以及尚未拓展的審計領(lǐng)域，對新的審計領(lǐng)域拓展必須要有相關(guān)法律法規(guī)進行支持，仍需要審計相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善。
（二）嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做到“有法必依”
做到有法必依，要求審計機關(guān)和審計人員應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權(quán)，開展各項審計活動。一是審計程序規(guī)范。國家審計監(jiān)督屬于行政執(zhí)法范疇，審計人員在執(zhí)行審計監(jiān)督時，必須認真貫徹執(zhí)行審計法律法規(guī)，必須遵守法定的方式、方法、步驟、時限和順序進行審計。二是審計范圍恰當(dāng)。審計人員要嚴格按照審計目標(biāo)和審計實施方案確定的審計范圍開展審計，審計范圍做到不越權(quán)、不越位。三是審計取證充分。審計證據(jù)要具有客觀性、相關(guān)性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主觀臆斷、憑空杜撰。四是審計評價客觀。審計評價要以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)和規(guī)章為準(zhǔn)繩，站在客觀公正的立場上，不帶任何偏見或成見，做到客觀公正、實事求是。五是審計意見公正。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要充分征求被審計單位的意見后，分析存在問題的原因，并根法提出處理處罰意見。六是審計建議合理。審計建議是審計成果的最終體現(xiàn)，是解決問題的具體辦法和措施，因此，審計機關(guān)在提出審計建議時既要做到符合國家政策，又要符合客觀實際，還要有針對性和操作性。
（三）加強審計獨立性建設(shè)，做到“執(zhí)法必嚴”
國家審計的制度安排是為了確保政府履行公共受托責(zé)任，以滿足人民群眾對政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求。審計是一種經(jīng)濟監(jiān)督,而審計監(jiān)督區(qū)別于其他經(jīng)濟監(jiān)督的根本特征在于其獨立性更強。目前，我國國家審計在審計組織、審計經(jīng)費、審計人員等方面都有很強的獨立性，但還有值得加強和改進的地方。一是完善地方審計機關(guān)管理體制。地方審計機關(guān)受本級人民政府和上一級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)上屬于行業(yè)垂直管理，人事制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及經(jīng)費來源則是地方政府和地方財政負責(zé)安排，在審計的管理體制上，實行審計垂直領(lǐng)導(dǎo)體制符合我國的實際情況，有利于從組織、人員、經(jīng)費上保證審計人員的獨立性，但這種管理體制一定程度上影響了地方審計機關(guān)的獨立性，因此，審計署應(yīng)加強對地方審計機關(guān)的管理，推動對地方審計機關(guān)行政管理和業(yè)務(wù)管理都實施垂直管理的改革。二是繼續(xù)加強審計廉政建設(shè)。廉政紀(jì)律是審計工作的“生命線”和“高壓線”，關(guān)系到審計事業(yè)的發(fā)展，對審計人員也是一種保護。自從審計署實施審計紀(jì)律“八不準(zhǔn)”以來，取得了良好的效果，保障了審計機關(guān)的獨立性，為審計機關(guān)樹立了良好的審計形象，得到了廣大人民群眾的信任，審計機關(guān)要繼續(xù)立足于教育，依靠于制度，培養(yǎng)審計干部的廉政意識、勤政意識，以保障審計的獨立性。
（四）繼續(xù)揭露違法犯罪和濫用權(quán)力行為等問題，做到“違法必究”
長期以來，國家審計機關(guān)在審計過程中始終把查處重大違法違紀(jì)案件、促進反腐倡廉建設(shè)作為重要職責(zé)，十多年來，全國審計機關(guān)向司法機關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件，為國家挽回了大量經(jīng)濟損失，有力地推動了反腐倡廉建設(shè)。做到違法必究還要完善以下幾方面的工作：一是繼續(xù)研究和分析新形勢下腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域有針對性的加強審計監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)揮國家審計在反腐敗、維護法治和國家治理方面的警示作用；二是繼續(xù)建立和完善與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機制，加強與這些部門的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時處理;三是健全審計結(jié)果公告和信息發(fā)布制度，在依法公開審計結(jié)果、審計計劃的同時，及時公開審計過程和進展情況，加大審計違法情況及處理整改情況公告力度，發(fā)揮國家審計懲治腐敗的威懾作用，也為社會公眾了解政府部門履行職責(zé)情況、監(jiān)督政府部門財政收支等活動提供了重要渠道。（劉迎祥 馬振華）
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