2011年7月8日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上發(fā)表的講話中首次對(duì)“國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)”進(jìn)行了論述。這一重要論述是劉審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于“審計(jì)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點(diǎn)之后，對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化和發(fā)展，賦予了國(guó)家審計(jì)更加豐富的內(nèi)涵和更加艱巨的使命。什么是國(guó)家治理？如何全面理解國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的辯證關(guān)系？如何在國(guó)家治理的大系統(tǒng)中準(zhǔn)確把握國(guó)家審計(jì)的功能定位？這些不僅是探討和研究國(guó)家審計(jì)如何更好發(fā)揮自身作用、推動(dòng)國(guó)家良治的理論基礎(chǔ)，也將是指導(dǎo)今后審計(jì)實(shí)務(wù)工作的基石，值得廣大審計(jì)人員深思。
一、 國(guó)家治理的內(nèi)涵
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益、維護(hù)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！?
國(guó)家治理就是通過(guò)不斷改良或改革現(xiàn)有國(guó)家系統(tǒng)，提高人類社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的有效性，以此保障國(guó)家和人民的整體利益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。從宏觀上講，“國(guó)家治理”包含兩層含義：既是治理國(guó)家的動(dòng)態(tài)過(guò)程，又要達(dá)到既定的國(guó)家治理目標(biāo)；不僅要不斷完善運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效率；還要根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)修正治理國(guó)家的目標(biāo)，改善國(guó)家機(jī)器運(yùn)行效果。
從微觀上講，根據(jù)具體作用的不同領(lǐng)域國(guó)家治理可大致分為六個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)治理，通過(guò)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中有效發(fā)揮政府調(diào)控功能，保障和改善公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有效性；二是政治治理，通過(guò)推進(jìn)政治體制改革改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，改善政府績(jī)效；三是社會(huì)治理，推動(dòng)建立自發(fā)性社會(huì)秩序和社會(huì)道德體系，構(gòu)建和諧社會(huì)；四是人文治理，保護(hù)文化多樣性，推動(dòng)文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社會(huì)價(jià)值觀；五是環(huán)境治理，維護(hù)和促進(jìn)人與自然的和諧，推進(jìn)節(jié)能減排、節(jié)約資源、遏制污染和維護(hù)生態(tài)多樣性；六是國(guó)際治理，維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和安全，促進(jìn)世界的和平與發(fā)展。這六方面內(nèi)容構(gòu)成了國(guó)家治理大系統(tǒng)的整體框架，它們相互依存，相互促進(jìn)，相互制約，共同推動(dòng)國(guó)家發(fā)展和人類社會(huì)進(jìn)步。
二、 我國(guó)國(guó)家審計(jì)定義演變
新中國(guó)審計(jì)制度建立以來(lái)，伴隨著國(guó)家治理的發(fā)展和變遷，理論界對(duì)國(guó)家審計(jì)的定義不斷進(jìn)行研究，逐漸豐富和拓展了國(guó)家審計(jì)的內(nèi)涵。
自1983年9月國(guó)家審計(jì)署正式成立并在《憲法》賦予的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和法律法規(guī)規(guī)定屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
隨著改革開(kāi)放的逐步深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷加強(qiáng)，1989年4月中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)在貴州安順召開(kāi)審計(jì)基本理論研究會(huì)，將審計(jì)由單純某一范圍的財(cái)政收支擴(kuò)展到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制層面，審計(jì)被定義為由專職機(jī)構(gòu)和人員，依法對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，用以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)濟(jì)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》從法規(guī)條文上確定了審計(jì)定義，即審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。這兩次審計(jì)定義研究，對(duì)審計(jì)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)主要停留在監(jiān)督職能上。
隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷加快和國(guó)家治理從追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到追求社會(huì)和諧健康發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)國(guó)家審計(jì)的認(rèn)識(shí)也進(jìn)入到了歷史性階段——
2004年，現(xiàn)任國(guó)家政協(xié)副主席、時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國(guó)財(cái)經(jīng)法律論壇”演講時(shí)首次提出，“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的工具，要在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用”；2008年3月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上闡述了審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn)，指出審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，把審計(jì)上升到了維護(hù)國(guó)家安全的高度；2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出，“在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”。
國(guó)家審計(jì)的內(nèi)涵從簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督逐漸發(fā)展到國(guó)家治理的工具、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”和國(guó)家治理重要組成部分的政治高度，發(fā)揮的作用也從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督擴(kuò)展到預(yù)防、揭示、抵御等多個(gè)層面。
三、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系
全面理解國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間的辯證關(guān)系，是準(zhǔn)確界定國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理系統(tǒng)中角色定位、充分發(fā)揮應(yīng)有作用的前提。
（一）國(guó)家治理的發(fā)展決定著國(guó)家審計(jì)的發(fā)展。
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“從深層次原因看，國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展緣于國(guó)家治理，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向?！?BR> 因此說(shuō)，國(guó)家治理的發(fā)展進(jìn)程決定和制約著國(guó)家審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程，始終對(duì)國(guó)家審計(jì)起主導(dǎo)作用，特別是國(guó)家治理發(fā)展的階段性直接或間接影響國(guó)家審計(jì)作用的發(fā)揮。國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)是主與從、決定與隸屬、作用與反作用的關(guān)系。作為國(guó)家治理重要組成部分，國(guó)家審計(jì)必定要在國(guó)家治理的框架內(nèi)開(kāi)展工作，必須要服從服務(wù)于國(guó)家治理的大局，必然隨著國(guó)家治理的發(fā)展變革而不斷賦予審計(jì)工作新內(nèi)涵、新目標(biāo)、新任務(wù)、新重點(diǎn)、新方式。當(dāng)國(guó)家治理對(duì)國(guó)家審計(jì)的需求發(fā)生變化后，國(guó)家審計(jì)必須主動(dòng)調(diào)整跟進(jìn)。
（二）國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分。
劉家義審計(jì)長(zhǎng)所指出，“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過(guò)依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束?！?
國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，以其特有的方式在國(guó)家治理中居于不可替代的地位，是國(guó)家治理內(nèi)生的、不可或缺的組織細(xì)胞。當(dāng)今世界，國(guó)家審計(jì)是現(xiàn)代國(guó)家治理的必然產(chǎn)物和重要組成部分，是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施，是推進(jìn)民主與法治的重要途徑，是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的有力工具，是強(qiáng)化公共受托責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的銳利武器，是提高財(cái)政公共資金使用效益的積極推手，是維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益的重要保障。
（三）國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。
劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家基本政治制度的重要組成部分，通過(guò)發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用?！?BR> 國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可通過(guò)對(duì)工程投資、重要專項(xiàng)資金及經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，為構(gòu)建國(guó)家反腐倡廉體系建設(shè)、優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境服務(wù)；通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任匹配，推動(dòng)完善國(guó)家治理；通過(guò)對(duì)以社保、教育、住房等與老百姓切身利益有關(guān)的民生資金審計(jì)，為促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)；通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)，規(guī)范財(cái)經(jīng)管理、推動(dòng)財(cái)經(jīng)體制改革，為確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全服務(wù)；通過(guò)資源環(huán)保審計(jì)，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，微觀節(jié)能減排，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。
四、國(guó)家審計(jì)的職能定位
縱觀我國(guó)國(guó)家審計(jì)功能的變化，由“監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行”相對(duì)單一的層次，發(fā)展到了“免疫系統(tǒng)”論中“保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行”較高層次，此次劉審計(jì)長(zhǎng)講話又把國(guó)家審計(jì)提升到國(guó)家治理的高度，是對(duì)國(guó)家審計(jì)功能作用的最高詮釋，國(guó)家審計(jì)被賦予了新的功能定位。
（一） 批判性功能。
批判性和建設(shè)性被認(rèn)為是審計(jì)的兩大功能，其中批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，沒(méi)有批判性，建設(shè)性就失去了根基。我們必須以批判的眼光和態(tài)度去審查每個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)事項(xiàng)、每個(gè)單位和每筆資金。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭示風(fēng)險(xiǎn)、做出處理，發(fā)揮審計(jì)的批判性作用，這是審計(jì)機(jī)關(guān)最基本的職責(zé)。通過(guò)批判性地指出問(wèn)題，建設(shè)性地提出解決問(wèn)題的建議，促進(jìn)各方面工作的順利發(fā)展，審計(jì)的作用才能得到了全面發(fā)揮。
當(dāng)前，審計(jì)環(huán)境的變化對(duì)審計(jì)工作提出了新要求，過(guò)去的習(xí)慣做法和思維定式已經(jīng)不能適應(yīng)審計(jì)工作的新要求，需要在審計(jì)實(shí)務(wù)中自覺(jué)運(yùn)用批判性思維，提高審計(jì)能力：對(duì)于跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的信息要要批判地吸收和應(yīng)用，進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估后決定如何采用，防止審計(jì)偏見(jiàn)；對(duì)于因果關(guān)系較為復(fù)雜的問(wèn)題要明辨事物的因果關(guān)系，在前提和結(jié)論之間反復(fù)質(zhì)疑假設(shè)、評(píng)估判斷，透徹地分析原因，防止邏輯謬誤導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于從不同渠道獲得的大量信息資料不能盲目相信，要確定信息的真實(shí)來(lái)源和使用范圍，辨別事實(shí)真相，抓住關(guān)鍵證據(jù)，防止證據(jù)效力不足。
（二）建設(shè)性功能。
國(guó)家審計(jì)的建設(shè)性就是通過(guò)具體項(xiàng)目的審計(jì)，前瞻性地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)及可能存在的重大問(wèn)題提前做出預(yù)判和預(yù)警，圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題有針對(duì)性地提出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的苗頭性、傾向性問(wèn)題的審計(jì)意見(jiàn)。其宗旨就是要維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展；就是要恪盡職守地履行法定的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，加速推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程。
我國(guó)的國(guó)家審計(jì)從真實(shí)、合法性審計(jì)為主到效益審計(jì)的探索，從重點(diǎn)揭露問(wèn)題到重視審計(jì)整改，反映了我國(guó)國(guó)家審計(jì)建設(shè)性作用的不斷發(fā)揮。在推進(jìn)國(guó)家良治的進(jìn)程中，國(guó)家審計(jì)要切實(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)思路和方式，由發(fā)現(xiàn)和揭露問(wèn)題向預(yù)警、預(yù)防、揭露、促進(jìn)解決問(wèn)題轉(zhuǎn)變；不斷增強(qiáng)宏觀意識(shí)、大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，全方位、多角度地分析違法違規(guī)問(wèn)題產(chǎn)生的主客觀原因；揭示違法違規(guī)問(wèn)題產(chǎn)生的后果及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的影響；透過(guò)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的表象深入剖析體制、機(jī)制中存在的實(shí)質(zhì)缺陷，針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)提出切實(shí)可行的建議，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。
（三）監(jiān)督制衡功能。
在國(guó)家治理的過(guò)程中，需要不同的機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，他們之間相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴。理論上講，權(quán)力的擴(kuò)張性、自利性和腐蝕性等特征使得對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要。只有受到有效監(jiān)督和制約的權(quán)力才能維護(hù)和增進(jìn)公民的自由和權(quán)利，才能捍衛(wèi)和促進(jìn)公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的權(quán)力則可能淪落為掌權(quán)者謀私利的工具，公共利益就成為犧牲品。
《憲法》和《審計(jì)法》賦予審計(jì)法定的監(jiān)督職責(zé)，使國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力和制約監(jiān)督處于較高的法律地位。審計(jì)的綜合性、獨(dú)立性和專業(yè)性的特點(diǎn)，使審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約具有特殊的地位和不可替代的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和轉(zhuǎn)型的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越重，責(zé)任也越來(lái)越大。他們是否緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，正確運(yùn)用手中權(quán)力，依法、合理、有效地分配和管理使用國(guó)家資金，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，這不僅關(guān)系到我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)能否順利進(jìn)行，也關(guān)系到我們黨建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的戰(zhàn)略任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)、黨的執(zhí)政地位能否鞏固的大問(wèn)題。因此，需要國(guó)家審計(jì)在其中發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督制衡作用。（王道通 田甜）
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