摘要：為應(yīng)對經(jīng)濟危機和金融市場缺陷，美國等政府采取的擴張性財政政策導致了債務(wù)危機惡化。危機的爆發(fā)警示人們必須高度關(guān)注國家債務(wù)和資產(chǎn)的安全，作為國家治理工具的審計機關(guān)，需要發(fā)揮審計在國家治理中的作用，通過對國家資產(chǎn)和負債的審計，發(fā)現(xiàn)問題，揭示風險，提出審計建議，推動經(jīng)濟體制改革，促進國家經(jīng)濟健康運行發(fā)展。
關(guān)鍵詞：債務(wù)危機，國家資產(chǎn)，審計，國家治理
自2007年美國次貸危機以來，歐洲、拉美等一些國家相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機。2011年，正當歐洲債務(wù)危機愈演愈烈之際，世界頭號經(jīng)濟強國美國也出現(xiàn)了債務(wù)危機，一時間，世界經(jīng)濟被籠罩在債務(wù)危機的陰霾之中。危機的爆發(fā)警示人們必須高度關(guān)注國家主權(quán)債務(wù)和國家資產(chǎn)安全問題，作為國家治理工具的審計機關(guān)，需要在審計活動中高度關(guān)注美國債務(wù)危機的衍化和發(fā)展趨勢，關(guān)注國家資產(chǎn)和負債安全問題，管理好本國資產(chǎn)和債務(wù)，發(fā)揮審計在國家治理中的作用，維護國家經(jīng)濟的健康運行發(fā)展。
一、當前美國債務(wù)危機概況
美國聯(lián)邦政府的債務(wù)幾乎貫穿了整個美國歷史。從美國獨立戰(zhàn)爭（1775-1783年）開始，聯(lián)邦政府就開始借債，此后，聯(lián)邦債務(wù)占國家收入的比重隨社會經(jīng)濟情況而不斷變化。從整個歷史趨勢來看，在戰(zhàn)爭和經(jīng)濟衰退期間，政府赤字都會增加，但隨后債務(wù)即隨之下降。例如，第二次世界大戰(zhàn)期間，為避免大幅提高稅收和經(jīng)濟扭曲，美國聯(lián)邦政府用巨額赤字為二戰(zhàn)融資。之后，政府用了近十年的時間，使得債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重回到1941年的水平。
自2008年金融危機爆發(fā)以來，美國政府為應(yīng)對經(jīng)濟和金融市場的缺陷采取的擴張性財政政策措施，導致了政府預(yù)算赤字的急劇增長以及債務(wù)的相應(yīng)增加。當前，美國債務(wù)增長規(guī)模已經(jīng)遠遠高于經(jīng)濟增速。根據(jù)奧巴馬政府近期公布的財政預(yù)算案，美國債務(wù)2011將占到GDP總量的99%，隨著美國人口老齡化以及醫(yī)療保險費用等社會項目開支的不斷擴大，估計到2035年，美國政府的欠款將占GDP的180%。 2011年5月29日，美國持有外債達到14.29萬億美元的法定債務(wù)上限，再創(chuàng)美國歷史債務(wù)峰值。8月1日，美國國會兩院通過民主黨和共和黨就提高債務(wù)上限、防止債務(wù)違約以及削減赤字達成妥協(xié)方案，這一方案提高美國債務(wù)上限至少2.1萬億美元，并在10年內(nèi)削減赤字2萬億美元以上。
很多國家之所以愿意購買美國政府債券，是因為美元是當前世界主要儲備貨幣，2010年4月，美元參與了超過80%的全球外匯市場交易活動。歐元排在第二位，不到40%（因為外匯交易涉及兩種貨幣，貨幣交易總額合計達200%） ，各國持有的外匯儲備高度集中于美元。對于外國投資者而言，美國債券對于外國投資者的吸引力在于，美國的政治制度穩(wěn)定和可能有一個良好的債券回報，市場參與者普遍認為它是以美元計價的優(yōu)質(zhì)的無風險資產(chǎn)，而且具有流動性。然而，美國政府預(yù)算赤字的急劇增長以及債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，已經(jīng)引發(fā)了市場對美國政府宏觀政策可持續(xù)性的高度擔憂，增加了市場對美元貶值和債券損失的預(yù)期。2011年8月5日，標準普爾宣布將美國政府債券評級降為AA+，這是美債近百年來第一次失去AAA評級，世界經(jīng)濟重陷衰退的疑云密布。
二、關(guān)注國家資產(chǎn)安全，防范債務(wù)危機是審計國家治理功能的體現(xiàn)
凱恩斯經(jīng)濟學認為財政政策和貨幣政策可以應(yīng)對市場失靈，美國在金融危機爆發(fā)后，政府刺激經(jīng)濟增長的擴張性財政政策，導致美國的財政狀況進一步惡化，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟學理論在危機面前顯得乏力。國家審計機關(guān)作為國家治理的工具，應(yīng)該高度關(guān)注國家資產(chǎn)的安全，防范債務(wù)危機，體現(xiàn)審計的預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，維護國家經(jīng)濟安全。
（一）發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能需要關(guān)注政府資產(chǎn)和債務(wù)情況
在金融全球化的國際經(jīng)濟格局下，國與國之間的經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，一國經(jīng)濟危機可以通過傳導機制迅速殃及全球，發(fā)生在美國、歐洲等發(fā)達經(jīng)濟體的債務(wù)危機很可能會衍化為全球性的金融風險。市場經(jīng)濟條件下，一國國內(nèi)國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)之間的資產(chǎn)負債風險也會相互傳遞。
2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。在對美國債務(wù)危機的關(guān)注中，審計機關(guān)需要通過對國家經(jīng)濟運行進行宏觀監(jiān)控，對各部門資產(chǎn)負債的分析，通過對國有資產(chǎn)和負債的監(jiān)控結(jié)果，揭示潛在的影響金融和經(jīng)濟安全的不利因素，提出應(yīng)對風險的措施進行危機干預(yù)，做到從宏觀上揭示風險、預(yù)警風險和抵御風險，發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。
（二）對國家資產(chǎn)安全和負債監(jiān)督是審計機關(guān)維護國家經(jīng)濟安全的法定職責
劉家義審計長指出，維護國家安全，始終是國家治理的首要任務(wù)，也是國家治理體系中幾乎所有部門的共同職責。國家審計作為國家治理的重要組成部分，通過依法獨立履行審計監(jiān)督職責，為國家治理提供及時、客觀、可靠的信息，從而為評估國家實力、維護國家安全提供科學的決策參考，同時，國家審計注重揭示和反映經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和風險，能夠敏銳地感知風險、發(fā)現(xiàn)影響國家安全的問題。國家審計的獨立性，保障其能夠如實揭露發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計建議和意見，促進整改，不斷規(guī)范和制約權(quán)力運行、維護和改善經(jīng)濟社會秩序，最大程度地維護國家安全。
國家資產(chǎn)是一國的社會總資源，是國家經(jīng)濟和各項職能部門運行的保障，通過對國家資產(chǎn)和負債情況的審計，可以實現(xiàn)對國家資源使用主體權(quán)力的監(jiān)督和制約，并及時發(fā)現(xiàn)并揭示國家資產(chǎn)和負債中存在的問題，抵御可能引發(fā)的金融經(jīng)濟風險和經(jīng)濟危機。審計機關(guān)對國家資產(chǎn)安全和負債的監(jiān)督是發(fā)揮審計機關(guān)國家治理功能的重要途徑。
三、發(fā)揮審計機關(guān)國家治理功能，防范債務(wù)危機的途徑
審計機關(guān)要發(fā)揮國家治理職能，防范債務(wù)危機，保障國家資產(chǎn)安全，需要獲取國家資產(chǎn)和負債情況的信息，在此基礎(chǔ)上通過實施必要的審計，揭示經(jīng)濟運行中可能存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。具體而言，可以通過以下措施實現(xiàn)審計機關(guān)關(guān)注國家資產(chǎn)安全，維護國家經(jīng)濟安全。
（一）有必要對我國外匯儲備審計，加強權(quán)力監(jiān)督制約
長期以來，我國出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展方式為國家積累了規(guī)模巨大的外匯儲備，據(jù)國家外匯管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2011年6月，我國外匯儲備總額達3.2萬億美元。 然而國內(nèi)一直沒有我國外匯儲備的儲備貨幣構(gòu)成以及外匯儲備投資結(jié)構(gòu)的公開數(shù)據(jù)，隨著歐美等國債務(wù)危機愈演愈烈，龐大的外匯儲備成為了影響國家資產(chǎn)安全的重要因素。為了保障國家重要資產(chǎn)的安全，迫切需要審計機關(guān)對國家外匯儲備資產(chǎn)進行審計，徹底摸清資產(chǎn)的真實狀況，從而監(jiān)視管理和使用中的風險。
一是要摸清外匯儲備的儲備貨幣構(gòu)成，從儲備資產(chǎn)的規(guī)模和貨幣構(gòu)成分析和監(jiān)視管理使用中的風險。二是要摸清外匯儲備的投資方向，理清如何使用好這些外匯儲備。據(jù)美國財政部的數(shù)據(jù)顯示，中國所持美債總規(guī)模連續(xù)14個月穩(wěn)定在1萬億美元以上，2011年7月份中國持有美國國債1.1735萬億美元。這意味著一個人均收入位居全球100名之后的發(fā)展中國國家，數(shù)十年一直把錢借給全球最富有的國家， 外匯儲備投資的方向和收益值得關(guān)注。審計機關(guān)要摸清外匯儲備的投資方向，揭示其中的投資風險，維護國家外匯資產(chǎn)的安全。
（二）加強對地方政府債務(wù)的控制審計，預(yù)防風險的發(fā)生
相比美國和歐洲債務(wù)危機，我國政府性債務(wù)以內(nèi)債為主，二者有根本區(qū)別，我國地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要是國內(nèi)機構(gòu)。然而，對于國內(nèi)地方政府性債務(wù)的風險同樣不容忽視。
2011年，審計署按照國務(wù)院的要求，組織全國各級審計機關(guān)，對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計，根據(jù)審計結(jié)果，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中，政府負有償還責任的債務(wù)占62.62％；政府負有擔保責任的或有債務(wù)占21.8％；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58％。 審計結(jié)果表明，中國地方政府性債務(wù)風險總體可控。
然而，地方政府債務(wù)不同于企業(yè)債，政府償債困難時，不可能破產(chǎn)清算，后果必然導致阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生較嚴重的社會治理問題。同時，目前我國有的地方還存在較大債務(wù)風險隱患，地方政府大量的或有負債在特定條件下可能會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)時負債，將對地方政府償債能力會產(chǎn)生巨大沖擊，處理不當就會影響到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，包括審計機關(guān)在內(nèi)的國家多部門應(yīng)高度關(guān)注政府性負債，審計機關(guān)對政府性債務(wù)審計應(yīng)具有持續(xù)性和連貫性，要進一步揭示其中存在的風險，為國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供科學的決策依據(jù)。
（三）統(tǒng)籌審計工作目標，通過合理審計建議，推動經(jīng)濟體制改革
劉家義審計長指出，在全球競爭的平臺之上，國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家各個領(lǐng)域的改革，取得國家間競爭的優(yōu)勢。這既是法律賦予國家審計的責任，又是國家審計服務(wù)國家治理的重要途徑。
以美國債務(wù)危機為鑒，審計機關(guān)在國家資產(chǎn)和負債審計的建設(shè)性作用的發(fā)揮，需要在外匯資金審計、地方政府債務(wù)審計等國家資產(chǎn)和負債審計的實施過程中，統(tǒng)籌安排各專業(yè)審計工作目標，拓寬審計目標視野，擴大審計范圍，做好審計資源整合，全方位、多角度運用審計成果，使之能夠分析經(jīng)濟運行中存在的潛在風險，從而提出相應(yīng)的建設(shè)性審計建議，以抵御各種可能誘發(fā)經(jīng)濟危機的風險。針對審計發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟運行中可能存在的體制、機制和制度方面的問題，為完善國家宏觀調(diào)控體系提供建議，推動國家治理的持續(xù)改革。（朱華成 于智勇）
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[10]國家外匯管理局網(wǎng)站 http://www.safe.gov.cn
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