今年，審計(jì)署審計(jì)長劉家義多次在講話或演講中指出，國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，要充分發(fā)揮國家審計(jì)在國家治理中的作用，更好地推動(dòng)和服務(wù)國家治理。這被認(rèn)為是繼劉審計(jì)長提出“審計(jì)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點(diǎn)之后的，關(guān)于國家審計(jì)本質(zhì)和定位認(rèn)識的進(jìn)一步深化和發(fā)展，既對國家審計(jì)的實(shí)踐有著重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，也為今后研究國家審計(jì)理論指明了方向，已經(jīng)引起審計(jì)實(shí)務(wù)界和理論界高度關(guān)注和熱烈討論。本文擬就國家治理與國家審計(jì)的辯證關(guān)系做一淺要分析。
一、國家審計(jì)根植于國家治理
第一，國家審計(jì)起源于國家治理的需要。西方政治學(xué)說對于國家起源(本質(zhì))的觀點(diǎn)主要有契約理論和掠奪或剝削理論兩種。而馬克思主義認(rèn)為，“國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國家?！瘪R克思主義關(guān)于國家本質(zhì)的基本論述，深刻揭示了國家治理的基本邏輯。第一，國家是階級利益矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，國家治理也必須代表統(tǒng)治階級的利益；第二，國家作為“自居于社會(huì)之上的力量”，是以特殊的公共權(quán)力為前提的，國家治理就是公權(quán)對于社會(huì)私權(quán)的管理，從本質(zhì)上說，是對于社會(huì)交易契約的調(diào)節(jié)和保護(hù)，但是公權(quán)必須“代表”社會(huì)的普遍利益來治理國家，這是國家治理的一個(gè)重要的實(shí)踐原則。在公權(quán)所有者提供交易契約調(diào)節(jié)和保護(hù)的過程中，需要限制公權(quán)所有者的行為以降低公權(quán)所有者對于資源完全控制的獲益能力，同時(shí)，為了降低公權(quán)所有者的偷懶，社會(huì)也將監(jiān)督公權(quán)所有者，并根據(jù)公權(quán)所有者的產(chǎn)出給予部分剩余索取權(quán)補(bǔ)充作為他們的工資。正是基于在國家治理過程中需要對公權(quán)所有者的“資源控制力”和“偷懶行為”的監(jiān)督，才形成了國家治理中的監(jiān)督體系，從而進(jìn)一步產(chǎn)生了國家審計(jì)。
國家審計(jì)通過對公共資金（資源）運(yùn)用結(jié)果的審查評價(jià)，能夠給予公共權(quán)力以適當(dāng)?shù)募s束，并審查評價(jià)作為公共權(quán)力所有者實(shí)施的國家行為的適當(dāng)性，以促進(jìn)國家治理水平的提高。因此國家審計(jì)制度安排是國家治理結(jié)構(gòu)的范疇，國家審計(jì)承擔(dān)著審查保護(hù)者剩余索取權(quán)獲取的適當(dāng)性、審查評價(jià)保護(hù)資源及其使用的適當(dāng)性、審查保護(hù)者保護(hù)行為的適當(dāng)性等三項(xiàng)職能。
社會(huì)實(shí)踐也證實(shí)了國家審計(jì)起源于國家治理的需要。國家審計(jì)的起源在學(xué)術(shù)界普遍存在五種觀點(diǎn)：一是審計(jì)源于會(huì)計(jì)；二是審計(jì)源于財(cái)政監(jiān)督的需要；三是審計(jì)源于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要；四是審計(jì)起源于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系；五是審計(jì)產(chǎn)生的標(biāo)志為“宰夫”的出現(xiàn)。而劉云、李霽（2000）研究認(rèn)為，我國國家審計(jì)萌芽時(shí)期應(yīng)定為夏禹時(shí)期,即公元前21世紀(jì)。為什么國家審計(jì)會(huì)在夏禹時(shí)期萌芽？史學(xué)研究表明：禹所處的時(shí)代是原始社會(huì)的末期,奴隸社會(huì)的開始,是一個(gè)承上啟下時(shí)期,當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力得到了發(fā)展,部落逐步發(fā)展已形成國家雛形,同時(shí)也產(chǎn)生了統(tǒng)治階級。這一時(shí)期部落沖突俘虜,已不被處死,而成為奴隸,已產(chǎn)生了剝削,形成了財(cái)富積累。財(cái)富的積累、階級和國家的形成是萌發(fā)國家治理的條件和基礎(chǔ)，事實(shí)上，這一時(shí)期國家已經(jīng)對戰(zhàn)爭、治水、農(nóng)事等進(jìn)行管理與考評，這也是國家審計(jì)起源的條件。劉云、李霽（2000）的研究還認(rèn)為，“稽”的產(chǎn)生,標(biāo)志著我國審計(jì)萌芽的誕生,審計(jì)的起源于禹時(shí)期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià),主要事項(xiàng)為對諸候王的治水,以及政績考功和交納貢賦的稽驗(yàn)。因此，從起源角度看，國家審計(jì)起源于國家治理的需要。
第二，國家審計(jì)的發(fā)展依賴于國家治理的現(xiàn)狀。劉家義審計(jì)長在題為“國家審計(jì)與國家治理”的演講中明確指出：“如果說國家是一個(gè)大系統(tǒng)，審計(jì)則是這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，也是一個(gè)監(jiān)督控制系統(tǒng)，審計(jì)是一種制度安排，是國家治理不可或缺、內(nèi)生的組織細(xì)胞?！庇纱丝梢?，國家審計(jì)是國家治理（系統(tǒng)）的一個(gè)組成部分，國家治理與國家審計(jì)之間是整體與部分的辨證關(guān)系，相互依賴，相互影響，國家治理的發(fā)展變化影響著國家審計(jì)的發(fā)展變化。自有國家以來，國家治理就隨之產(chǎn)生。但是在不同社會(huì)歷史發(fā)展階段或同一歷史時(shí)代不同性質(zhì)的國家形態(tài)中，國家治理的本質(zhì)、職能、方式和目標(biāo)呈現(xiàn)出較為明顯的發(fā)展變化。國家審計(jì)作為國家治理的組成部分也隨著國家治理的變化而變化。比如，建國以后我國國家審計(jì)的職能就受到不同階段國家治理模式的約束。建國后至改革開放之前，我國實(shí)行全能型國家治理模式，所謂全能型國家治理模式就是黨和國家全方位地滲透到社會(huì)的全部細(xì)胞、全部組織、全部單位，并有效地控制社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)層面，通過這種方式來進(jìn)行最廣泛、最深入的社會(huì)政治動(dòng)員，以此來實(shí)現(xiàn)政黨所確定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。在這種國家治理模式下，黨和國家擁有非常強(qiáng)的社會(huì)控制能力，政治權(quán)力無所不能、無所不及與無孔不入，國家審計(jì)的監(jiān)督職能被弱化，沒有設(shè)立專門的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，國家審計(jì)職能被賦予政府或財(cái)政部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。改革開放后至十六大之前，我國實(shí)行的是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型國家治理模式。這種國家治理模式下，國家大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障效率優(yōu)先為首要目標(biāo)，通過各種形式積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，確立了以市場為資源配置的治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了市場在國家治理中的重要作用。為了適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，國家審計(jì)監(jiān)督制度先后被1982年《憲法》和1994年《審計(jì)法》重新確立起來，但是此時(shí)國家審計(jì)主要集中在財(cái)政資金的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)方面。十六大后至今，我國進(jìn)入構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的國家治理模式，國家審計(jì)職能也將隨之發(fā)生變化。
二、國家審計(jì)服務(wù)于國家治理
“國家審計(jì)根植于國家治理”說明了國家審計(jì)是國家治理的工具，受到國家治理的影響和約束。另一方面，國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，反作用于國家治理，服務(wù)于國家治理，其本質(zhì)就是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。國家審計(jì)是國家治理的“免疫系統(tǒng)”貫穿于國家治理的全過程和所有方面，直接影響國家治理的效率和效果。
根據(jù)醫(yī)學(xué)免疫學(xué)研究的成果，人體免疫系統(tǒng)具有三種基本功能: 1、免疫防御功能；2、免疫自穩(wěn)功能；3、免疫監(jiān)視功能。免疫是人體的一種生理功能，人體依靠這種功能識別“自己”和“異己(非己)”成分，從而破壞和排斥進(jìn)入人體的抗原物質(zhì)，或人體本身所產(chǎn)生的損傷細(xì)胞和腫瘤細(xì)胞等，以維持人體的健康。同樣，國家審計(jì)作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，與人體免疫具有異曲同工之處。國家審計(jì)在推動(dòng)和完善國家治理的過程中，也具有免疫防御（預(yù)防功能）、免疫自穩(wěn)（揭露功能）、免疫監(jiān)視（抵御功能）這三種基本功能，國家審計(jì)作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”能夠最早地感受到國家治理過程中病害侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)，更早地揭示病害侵蝕帶來的危害，更快地運(yùn)用法定權(quán)限去抵御、查處這些病害，也能及時(shí)建議政府或相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，運(yùn)用各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源去消滅這些病害，從而健全制度，完善國家治理。
國家審計(jì)作為國家治理“免疫系統(tǒng)”的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是通過審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行。根據(jù)國家法律規(guī)定，國家審計(jì)對所有使用國家資金的單位和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，還對主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，這些工作能夠有效地規(guī)范公權(quán)所有者行為，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)，奠定國家治理的基礎(chǔ)。二是為國家治理決策及時(shí)提供決策信息。國家審計(jì)對國家重大項(xiàng)目采用跟蹤審計(jì)方式，能夠及時(shí)獲取大量有價(jià)值的信息，通過信息反饋，提高國家治理決策的效率和效果。三是揭示風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家安全。國家安全是國家治理的首要任務(wù)，國家審計(jì)通過關(guān)注和揭示金融、國土資源、環(huán)境、民生等領(lǐng)域的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家安全。四是揭露違法違規(guī)行為，維護(hù)法律尊嚴(yán)。國家審計(jì)已成為國家制度中反腐敗的一支重要力量，維護(hù)國家治理秩序不受腐敗的侵蝕。五是完善相關(guān)層面的體制、機(jī)制，促進(jìn)國家治理創(chuàng)新。國家審計(jì)不僅查找問題和漏洞，還分析問題和漏洞存在制度缺陷和體制問題，形成審計(jì)建議，對推動(dòng)國家治理創(chuàng)新起到了積極作用。六是關(guān)注民生和資源環(huán)境保護(hù)、維護(hù)人民的根本利益。七是實(shí)行審計(jì)公告制度，提高國家治理的透明度。（高云生 劉思含）
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