今年7月，在中國審計學會第三次理事論壇上，劉家義審計長以《國家審計和國家治理》為主題，作了一個非常重要的演講，從理論的高度和實踐的深度，深刻而又精辟地闡述了國家審計與國家治理的關系，以及國家審計在推動國家治理中的重要作用，把審計提升到完善國家治理、促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的高度。我認為，這是繼“免疫系統(tǒng)”的重要思想之后，關于國家審計本質認識的進一步深化和發(fā)展，為今后國家審計理論研究指明了方向，對審計實踐有著戰(zhàn)略性指導意義。對此，我有三點認識。
一、抓住本質，準確把握國家審計在國家治理中的定位
中外審計發(fā)展的歷史證明，國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中有著重要的地位和作用。準確理解和把握這一定位，應當從以下四個方面切入：
㈠提高認識是前提。探討國家審計和國家治理問題，首先應當理解什么是國家治理。政治學意義上的治理，是指公共權威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。值得注意的是，治理與管理是兩個不同的施政邏輯。管理是一種強制性行政，很容易導致公權侵犯民權，甚至將某些侵權行為強制有序化，而治理首先考慮的是如何方便民眾，體現(xiàn)服務型政府的行政理念。因此我理解，所謂國家治理，是指主權國家的執(zhí)政者及其國家機關（包括行政、立法和司法等機關）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過一定的制度安排和體制設置，協(xié)同經(jīng)濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務、推動經(jīng)濟和社會其他領域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協(xié)調不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。隨著主權國家社會發(fā)展目標的變化，這些制度、體制、規(guī)則、程序和方式也必然發(fā)生演變。雖然各國在不同歷史時期，其國家治理的目標、模式、手段和方法不同，但國家治理的最高境界即所謂的善治，是各個國家的共同追求。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)，亦即所謂的國家良性治理，學術界多稱之為“善治”?！吧浦巍?，實際上就是公共利益最大化的管理過程。政府只有不斷地進行自身的改革和創(chuàng)新，才能實現(xiàn)“善治”。因此，所謂“善治”至少包含五個基本方面：合法性、透明性、責任性、回應性和有效性。這五個要素的實現(xiàn)程度越高，善治就越有可能。所以，國家治理所依靠的制度平臺和追求的目標，就是我們常說的“法治政府、陽光政府、責任政府、服務政府、效能政府”等形態(tài)。近年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義民主政治的不斷推進，我國政府的治理理念發(fā)生了徹底的轉變，法治政府、責任政府、陽光政府、服務政府和效能政府等理念得到確立和普遍認知；從這個意義上看，中國國家治理演進的最終目標，是實現(xiàn)“善治”，其中包括了民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧等重要因素。與此同時，我們看到，這些年國家審計也是朝著這個目標、基于這些要素而不斷深化發(fā)展、實現(xiàn)變革的。國家審計與國家治理在終極目標上的這種同一性，決定了國家審計的發(fā)展方向和創(chuàng)新重點，同國家治理一樣，是與時俱進、協(xié)調發(fā)展的。
㈡厘清關系是基礎。劉家義審計長指出，國家治理是一個大系統(tǒng)，審計則是這個大系統(tǒng)中的一個監(jiān)督控制系統(tǒng)。從受托責任關系導致國家治理和國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展這一共同的源頭，以及二者之間的包容與被包容關系來看，國家審計基于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的發(fā)展，國家治理的目標決定了國家審計的方向?？梢哉f，國家審計與國家治理之間的關系密不可分，有什么樣的國家治理，就一定會有相應的國家審計與之相適應。國家審計在特定歷史條件下，遵循自身內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律不斷演進，其目標、任務、重點和方式，始終是隨著國家治理目標、任務、重點和方式的轉變而轉變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。因此可以認為，國家治理轉變與國家審計變革的過程實際上是一個矛盾運動的過程，國家審計總是圍繞國家治理這根主軸上下波動，國家治理發(fā)展到一定程度，必然會引起國家審計的深刻變革。
㈢準確定位是根本。既然國家審計與國家治理關系極大，那么，國家審計如何承擔好相應的社會責任，完成法律賦予的職責任務，一個根本的問題，就是要找準國家審計的自身定位。這涉及到國家審計在國家治理中發(fā)揮什么作用，以及發(fā)揮作用的途徑和方式問題。劉家義審計長強調，國家審計作為國家治理的重要組成部分，其本質是國家治理系統(tǒng)當中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御等功能的“免疫系統(tǒng)”，這就進一步明確了國家審計在國家治理中的地位和作用。從國家審計是民主與法治的工具，到國家治理大系統(tǒng)當中的“免疫系統(tǒng)”，我們對于審計本質的認識，對于審計工作發(fā)展一般規(guī)律的把握，實現(xiàn)了不斷深化和提升。這一新的定位的提出，我認為主要是基于以下三點：一是國家審計在國家治理中具有監(jiān)督功能。社會公眾與政府之間的受托責任關系，意味著政府承擔著公眾賦予的公共受托責任。公眾是社會公共資源的提供者，他們有權力監(jiān)督政府提供公共產(chǎn)品和服務的行為，而《憲法》賦予了國家審計機關代表公眾利益、對政府行為實施監(jiān)督的權力，目的就在于通過監(jiān)督，檢查政府履行受托責任的情況，促進提高政府行政能力，改善國家治理的質量和水平。二是國家審計在國家治理中具有評價功能。國家審計的評價功能主要是通過績效審計和專項審計調查，對公共政策和公共項目的選擇、執(zhí)行及其結果進行評價，從而給決策者提供參考依據(jù)，給管理者提供借鑒和幫助。三是國家審計在國家治理中具有前瞻功能。國家審計圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展目標和國家宏觀調控政策的導向，通過專項審計調查，對關系國家計民生的重大問題的發(fā)展趨勢和走向作出分析和預測，為政策制定人提供未來的工作重點。
㈣找準方向是關鍵。根據(jù)新形勢對國家治理的要求，結合國家審計的職能優(yōu)勢，我認為，國家審計注重“五個加強”是發(fā)揮國家審計在政府治理過程中職能作用的主要途徑。一是以建設服務政府為目標，不斷創(chuàng)新審計理念。國家治理的基礎平臺是服務型政府。國家審計要更好地服務于國家治理，必須在審計理念上突出宏觀意識和大局意識。近來，我們提出要樹立“審為國家、計益人民”的審計價值觀，就是基于建設服務型政府的需要，努力將服務型政府的宗旨、理念和方針貫穿到審計實踐當中。二是以建設法治政府為目標，加強公共財政監(jiān)督。公共財政既是國家治理的基礎平臺，也是實現(xiàn)有效治理的重要工具。這說明“財政審計是永恒的主題”的判斷，確實是符合實際的。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計應當不斷深化，當務之急是實現(xiàn)財政的一體化，構建財政審計的大格局。三是以建設責任政府為目標，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。從本質上說，國家審計是推進民主和法制的工具，其職能作用主要是通過對權力的制約和監(jiān)督來實現(xiàn)的。經(jīng)濟責任審計是財政審計的人格化，是具有中國特色的一種審計形式。實踐證明，經(jīng)濟責任審計在完善民主監(jiān)督，促進依法行政，推動建設社會主義法治國家進程，以及加強黨風廉政建設等方面具有重要的作用。四是以建設效能政府為目標，推進績效審計。績效審計是現(xiàn)代審計的發(fā)展方向，也是現(xiàn)代審計的重要標志，是實現(xiàn)審計由制度基礎審計向更高層次的風險基礎審計過渡、實現(xiàn)審計全面轉型的重要手段，更是體現(xiàn) “免疫系統(tǒng)”功能的一個主要審計類型，必須將績效審計目標貫穿于所有審計項目當中，審計監(jiān)督才能從更高層面、更深層次、更大范圍發(fā)揮作用。五是以建設陽光政府為目標，提升審計開放水平。審計公開是政務公開的重要組成部分，國家審計應以保障公眾的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權為目標，進一步提升審計工作的開放水平。“陽光是最好的防腐劑”，開放不僅有利于提升審計機關的公信力，使得審計工作獲取更多支持、得到有效監(jiān)督，更重要的是，開放可以提升審計監(jiān)督的執(zhí)行力，使得“依法審計”的要求落實更為順暢，審計維護法律尊嚴的力度明顯增強。
二、順勢而為，充分發(fā)揮審計在推進國家善治中的作用
在目前形勢下，建立、健全適合我國情的國家治理已是勢在必行，這就要求我們一定要客觀、全面地把握中國的實際，借鑒世界各國先進的經(jīng)驗和做法，努力推進我國國家治理的進程，為實現(xiàn)國家善治而努力。建立、健全適合中國國情的國家治理涉及面很廣，需要做的工作很多，但從國家審計角度而言，應從下列五個方面采取措施，促進國家治理的不斷完善。
㈠要著力創(chuàng)新審計理念，促進審計的宏觀意識和大局意識。國家審計要在國家治理中發(fā)揮作用，必須在審計理念上有所突破，突出審計的宏觀意識和大局意識，這就要求國家審計必須從長遠角度和戰(zhàn)略高度為科學發(fā)展服務、為推動改革服務，在實際工作要樹立科學審計理念，從微觀案件入手，從宏觀視角分析，為政府當好參謀和助手，有力地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
㈡要著力構建審計工作大格局，促進政府財政資金的規(guī)范和高效運用?；诠藏斦谋举|和科學發(fā)展觀的要求，在財政預算執(zhí)行審計中，國家審計要樹立“大財政”觀念，構建財政審計大格局，要把一切政府性資金納入審計視野，把溫家寶總理“財政資金運行到哪里了，審計就跟進到哪里”的要求落到實處，促進各級政府及其部門科學理財、民主理財、依法理財。近年來，云南按照這樣的脈絡，提出了 “做深財政審計、做實企業(yè)審計、做優(yōu)經(jīng)責審計、做強專項審計、做大績效審計”的工作思路，用全省審計“一盤棋”的工作要求，用“大項目“的組織形式，用“一條線”的審計模式，用聯(lián)網(wǎng)審計的技術平臺，把與財政財務收支密切相關的各領域審計工作，把全省各級審計機關的資源和力量統(tǒng)籌起來，力求科學合理地進行規(guī)劃和安排。
㈢要著力打造經(jīng)濟責任審計特色產(chǎn)品，促進領導干部依法科學行政。推進國家治理、實現(xiàn)國家善治的關鍵在人，在于國家的各級管理者履行受托責任的狀況。而國家審計是國家治理的工具，連接二者之間的橋梁和著力點就是責任。我想，開展領導干部經(jīng)濟責任審計的意義就在于此，就是通過對履行責任者的監(jiān)督，對權力運行的制約，來促進政府加強自我控制能力建設，促進政府責任的法制化，促進政府提升執(zhí)行能力，促進政府行政透明化，促進政府部門廉潔高效，促進政府在改革與治理方面作出變革和完善。近年來，在推進經(jīng)濟責任審計的過程中，云南審計機關在監(jiān)督重點、審計評價和審計成果運用等方面取得了一些突破。我們開展了領導干部環(huán)保專項責任審計；在對昆明鋼鐵公司領導人員的經(jīng)責審計中，我們出具了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略報告，得到了審計署和省政府領導的充分肯定；我們開展了縣（市）長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長及國有企業(yè)領導人員的經(jīng)濟責任審計評價試點，初步建立了一套分類經(jīng)濟責任審計評價指標體系。
㈣要著力推進政府績效審計，促進公共資源配置科學有效。隨著國家治理改革的不斷演進，建設高效、經(jīng)濟、更負責任的政府成為國家、政府和民眾的共識。強化政府績效審計，是國家審計推進完善國家治理的努力方向。開展政府績效審計，能夠有效促進行政效率的提高、行政成本的降低、服務質量的改進，使得資源和財力得到合理利用。2010年，云南省政府推行了效能政府四項制度，明確由審計機關牽頭推進行政績效管理制度，我廳對省政府確定的16個重大項目、重點工作，以及29個省級預算單位開展了行政績效審計，分別出具了行政績效審計報告；省政府對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況開展了專項督查。與此同時，我省的績效審計項目已占到年度項目總數(shù)的49.5%，成為云南審計步入轉型軌道的重要標志。從更高的層面看，績效審計的開展，對于國家治理在發(fā)展過程中杜絕惡治、步向善治，設定了一個特殊的衡量標準，起到了引領的作用。
㈤要著力實行陽光審計，促進落實公民在政府治理中的知情權和參與權。國家審計應認真貫徹落實《政府信息公開條例》，以透明審計行為，擴大群眾的知情權為目標，推動審計公開工作，做到事前事中事后公開有機結合。常規(guī)性進行審前公示，便于群眾監(jiān)督審計工作。審中適時公開，在一定范圍內(nèi)公開群眾關心和關注的事項，便于群眾了解審計情況。審計結束公告審計結果，通過新聞媒體、審計網(wǎng)站向社會公告審計結果，或通過召開新聞發(fā)布會、新聞宣傳、會議通報等形式進行公開。同時，對于審計項目計劃，重大案件查處情況、審計統(tǒng)計結果、審計績效報告也應以適當方式，向社會公開，實現(xiàn)審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的有機結合，推動陽光政府建設。從2008年底以來，我們?nèi)喂_向社會征求對下一年度審計計劃的意見，引起強烈的反響；我們還強力推進審計結果公告，全省審計公告的發(fā)布數(shù)量從2007年的51個，上升到2010年的3068個，增長了近60倍，實現(xiàn)了審計公告的常態(tài)化。通過這些舉措，我們充分保障了公眾對于審計工作的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。
三、找準定位，立足服務國家治理認真謀劃審計工作
面對新形勢、新任務和新要求，審計工作必須不斷總結經(jīng)驗、尋找差距，不斷調整和校正發(fā)展路徑，通過理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷適應有效服務國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進。立足服務國家治理，結合云南實際，當前和今后一段時期云南審計應集中精力做好以下六項工作：
一是加強對國家宏觀調控政策落實情況的監(jiān)督。立足于服務國家治理，國家審計要加強政策學習和研究分析，增強宏觀意識和戰(zhàn)略思維，通過審計不斷促進國家各項宏觀政策的深入落實和改進完善，確保政策目標的順利實現(xiàn)。一是加大中央和省委、省政府關于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變相關宏觀政策情況的審計監(jiān)督力度；二是加強對政策實施效果的跟蹤式審計；三是及時注意研究政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題和新風險，深入查清問題產(chǎn)生原因，及時提出對策建議，通過審計建立政策執(zhí)行過程控制機制和信息反饋機制，為決策層不斷修正和改進、完善政策措施提供決策參考，促進提高政策的針對性和有效性。
二是加強財政管理和預算執(zhí)行的審計。我們要圍繞深化財政審計大格局的目標，進一步拓展財政審計內(nèi)容，把財政支出結構、資金和項目的效益情況作為重點，進一步完善“一條線”審計模式和“大項目”的組織模式，統(tǒng)一組織全省審計機關開展財政聯(lián)網(wǎng)審計、地稅聯(lián)網(wǎng)審計和社保聯(lián)網(wǎng)審計，加強對預算執(zhí)行全過程及其效果的審計，促進規(guī)范預算行為，提高財政管理水平。
三是加強民生和社會事業(yè)領域的審計。我們要加強對醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社保、住房保障等民生事業(yè)和民生資金的審計，一是重點關注在上述領域國家改革措施落實情況和改革目標的實現(xiàn)情況，進一步促進建立和完善民生保障體系；二是加強民生資金的審計監(jiān)督力度，嚴格查處擠占、挪用和侵吞資金的行為，推動社會保障資源公正、合理配置，促進建立和完善社會保障網(wǎng)；三是強化收入分配領域的專項審計調查，促進收入分配機制的改革完善，促進收入分配的公正合理，促進社會和諧，提高居民收入水平和消費能力。
四是加強領導干部經(jīng)濟責任審計。國家治理賦予了國家審計制約和監(jiān)督權力運行的重要職責。我們將以貫徹新頒布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》為契機，認真規(guī)范經(jīng)濟責任審計計劃、審計方式、審計內(nèi)容、審計評價、責任界定和結果應用，在全省范圍內(nèi)推廣經(jīng)濟責任審計評價指標體系試點成果，客觀評價履行受托責任的程度和水平；同時，推動實現(xiàn)審計結果的全面人格化，促使權力與責任相匹配，促進各級領導干部更加守法、盡責。
五是加強政府投資審計能力。今年，國務院已批準云南橋頭堡建設發(fā)展規(guī)劃，隨著橋頭堡建設的推進，中央的政策扶持力度將進一步加大，國際大通道建設將進一步加速，“引進來”和“走出去”的步伐將進一步加快。提升政府投資審計能力因此成為當務之急。當前，我省政府投資審計的覆蓋面已經(jīng)連續(xù)三年達到1000億元以上，在此基礎上，我們將緊緊圍繞“橋頭堡”建設目標任務，及時跟進國際公路、鐵路、水運和油氣管道等重點建設項目，著力提升前置審計、跟蹤審計、績效審計、投資核減、風險防范等方面的能力和水平；充分應用審計調查、績效審計等手段，及時反映各項開發(fā)開放政策措施的落實情況及其實際效果；進一步加強涉外審計工作，重點關注境外投資項目以及工程承包、勞務合作等方面的情況，積極促進“滇企出國”和引進利用外資，為橋頭堡建設提供有力保障。
六是加強行政績效審計。我們將繼續(xù)抓住牽頭推進我省行政績效管理制度的有利契機，按照省政府提出的穩(wěn)步提高行政績效審計比重、進一步做好行政績效審計評價、繼續(xù)創(chuàng)新行政績效審計方法的要求，將行政績效審計貫穿于預算執(zhí)行、政府投資、經(jīng)濟責任、專項資金等不同審計領域當中。今年，我們將繼續(xù)對省政府確定的“兩個20項”中的部分重大項目和重要工作開展行政績效審計，積極探索建立國有企業(yè)績效審計評價體系。同時，促進基層審計機關開展績效審計；到2012年底，使全省績效審計項目占全部審計項目的比重提高到50%以上。
此外，我們還將不斷加強審計機關自身建設，更好地適應國家治理對審計工作的客觀需要。審計能力的高低，直接關系到國家審計在國家治理中的作用及成效。我們將繼續(xù)開展建設“學習型、創(chuàng)新型、務實型”審計機關活動，以提高學習實踐能力、依法辦事能力、科學管理能力、開拓創(chuàng)新能力、拒腐防變能力為目標，把人才資源作為審計事業(yè)發(fā)展的第一資源，把學習培訓作為審計干部職工的最大福利，把“金審工程”作為推動審計轉型的“一把手”工程，把“云審工程”作為素質提高工程，把廉政建設作為審計工作的“生命線”，把廉政紀律作為審計工作的“高壓線”，力爭通過幾年的努力，全面實現(xiàn)“審計隊伍專業(yè)化、機關建設標準化、制度規(guī)范體系化、基礎設施現(xiàn)代化”的目標，更好地發(fā)揮國家審計在國家治理的重要作用。（尹建業(yè)）
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