近年來，隨著社會經(jīng)濟和政治的不斷發(fā)展，黨和國家高度重視推進公民參與國家治理工作，我國公民參與公共事務的實踐取得了巨大成就，公民參與的渠道和方式不斷豐富，參與的意識和能力不斷提高，公民參與制度的構建也已初具規(guī)模，有力地推進了國家治理的科學化和民主化，成為了我國國家治理體系的一個重要組成部分。而國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，在推進改善國家治理發(fā)面也發(fā)揮著積極的作用。公眾參與治理與國家審計之間呈現(xiàn)出相互聯(lián)系、相互促進的關系，正確利用好這對關系，充分發(fā)揮二者的合力作用，對改善我國國家治理具有重要的現(xiàn)實意義。
一、公眾參與治理及其在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）公眾參與的定義、發(fā)展歷程及主要相關理論。
1.公眾參與的定義。
Garson與Willianms提出，“公民參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政回饋的渠道以響應民意，并使民眾能以更直接的方式參與公共事務，以及接觸服務民眾的公務機關的行動?！?[①]俞可平認為，公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務表達意見，并且對公共事務的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。秦暉教授指出，多元的權利利益引發(fā)多元的利益訴求，為實現(xiàn)各自權利的要求就必然產(chǎn)生公眾參與，這就是公眾參與的本質。筆者認為，公眾參與治理就是指社會公眾為實現(xiàn)自身的權利和利益訴求，通過一定的方式和途徑參與公共事務管理的一系列活動行為。
2.公眾參與的發(fā)展歷程。
公眾參與源于古希臘雅典的直接民主模式。在古希臘，由于受幅員和人口的限制,人們通過“直接民主”的方式,參與到城邦公共事務的管理中。中世紀一些意大利的自治城市在采用執(zhí)政官民選的共和政體時,已經(jīng)開始了代議制民主的早期實踐。在近代,隨著文藝復興、啟蒙運動的發(fā)展,民主的觀點逐漸從理論界開始走向平民大眾,人們開始意識到自身的價值和權利,于是,在世界范圍內(nèi)開始了資本主義革命。與此同時,關于民主的革命也伴隨著資本主義的發(fā)展而席卷全球。這一階段,公眾參與更多地反映在人們爭取自由、平等權利的斗爭中?，F(xiàn)代公眾參與制度,一般認為開始于20世紀70年代的歐洲新社會運動,也被稱為多元化運動。在現(xiàn)代西方社會的結構下,公眾參與的主要目的是追求民主參與和自我管理?，F(xiàn)代意義上的“市民社會”的概念最早是由黑格爾和托克維爾提出的。現(xiàn)代對于市民權利的重新認識,主要反映在市民爭取發(fā)言權、差異權和人類發(fā)展的權利上。對發(fā)言權的爭取,就是要求政府行為透明,市民通過一定的參與途徑和方法,在創(chuàng)造生活世界的過程中實現(xiàn)他們所期望達到的目標;對差異權的爭取,就是要求公共政策的制定,必須包含社會中各個不同利益階層的需要,反對商業(yè)化生產(chǎn)的大眾文化的霸權影響;在對人類發(fā)展權利的爭取上,就是要求獲得社會權利的物質基礎,即住房、工作、健康和教育等。 [②]
3.公眾參與的主要相關理論。
公眾參與主要有以下幾方面相關理論：一是代議民主和強勢民主理論。代議制民主,指人民將權利委托給“代表”,由代表來管理國家。然而,在代議制政府下,由人民到代表之間的過程和程序,決定著人民意志能否被完全表達出來;而強勢民主,指政治是每個人都可以參與的日常生活的一部分,而不只是專家壟斷的專業(yè)活動,公眾參與是民主政治的核心。但當人口和幅員超過一定范圍時,強勢民主就會顯得毫無效率。因此,宜將“強勢民主”建立在公眾參與和公民義務的基礎上。二是公共管理理論。公共管理理論強調政府與市場、政府與社會聯(lián)姻,吸納市民參與公共管理。參與的基本觀點是官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息。因此,如果排除公眾對重要決策的參與,將會造成政策上的失誤。另一方面,政府治理的過程實質上是政府與公眾互動的過程,公眾參與公共管理,可以反映公眾的需求與偏好,使行政部門的政策與行為能滿足社會中大多數(shù)公民的需求;公眾參與可以提高政府的代表力和回應力,使公共管理者知曉公眾公共管理組織績效的評估意見;公眾參與向公眾提供了信息,這些信息有助于公眾作出判斷;可以參與促使政府的改善,增強公眾對政府的信心、認同和支持。三是治理理論。治理理論認為,在市民社會中,政府不再是實施社會管理功能的唯一權利核心,而是非政府組織、非營利組織、社區(qū)組織、公民自組織等第三部門以及私營機構將與政府一起共同管理公共事務。治理可以看作是一種社會成員之間的相互作用關系,它存在于社會的各個方面。同時,治理理論強調公民自愿的合作和對權威的自覺認同,這其實也是一個國家權力向社會回歸的過程,一個還政于民的過程。
在這些理論背景下,人們開始關注起公眾參與的問題,而公眾參與也開始從理論研究逐步走向社會實踐的方方面面,如立法、環(huán)保、城市規(guī)劃等等。公眾參與作為一種現(xiàn)代新興的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于現(xiàn)代民主國家之中。它作為代議民主制的一種重要補充形式，不僅能夠彌補代議制民主官員“為民作主”的缺陷，還能夠起到改善公權機關與公眾關系、提高行政決策科學性和可執(zhí)行性的作用。公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于政治國家，還是對于公民社會，公民參與都是實現(xiàn)善治的必要條件。公共管理的實現(xiàn)需要公民的參與和支持，公民參與已成為世界各國公共管理的重要特征與內(nèi)容之一。政府和公民之間需要一種新型的互動合作關系來實現(xiàn)公共利益的最大化，這就要求政府管理者在制定政策、執(zhí)行政策時必須要考慮到公民的利益需求，將公民參與引入到公共政策中來，從而提升政府公共服務品質。
（二）我國公眾參與治理的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀。
我國的公眾參與出現(xiàn)在改革開放后，特別是從上世紀90 年代開始，我國不少地方政府根據(jù)當?shù)氐那闆r，開始探索將公眾參與引入地方重大決策中。近十幾年以來，我國公民參與公共事務的實踐取得了巨大的成就，公民參與的渠道和方式不斷豐富，公民的參與意識和能力不斷提高，公民參與制度的構建也已初具規(guī)模。黨的十六大報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法行使民主選舉、民主決策，民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！秉h的十七大報告指出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”最近，國家又在新時期的“十二五”發(fā)展規(guī)劃中強調：“加強和創(chuàng)新社會管理。按照健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設?！焙汀敖∪茖W決策、民主決策、依法決策機制，推進政務公開，增強公共政策制定透明度和公眾參與度，加強行政問責制，改進行政復議和行政訴訟，完善政府績效評估制度，提高政府公信力?！?近年來，SARS 、禽流感、三鹿奶粉等一系列公共危機事件的發(fā)生，使得公共危機管理成為公眾參與的熱點?？梢哉f，公眾參與治理在我國開始的時間不長，但由于經(jīng)濟、政治發(fā)展的需求，其發(fā)展迅速迅猛、公眾參與形式多樣，有力地推進了國家治理的科學化和民主化，成為了我國國家治理體系的一個重要組成部分。
然而也不可否認，我國公民參與治理在廣度、深度等方面仍存在一些問題和不足，與日益擴大的公民參與需求存在較大差距，阻礙了公民參與治理的進一步發(fā)展。主要表現(xiàn)為：一是公眾參與意識薄弱。當前我國公眾參與的總體水平較低，參與的主動性和自覺性不高、普遍性不足。二是公眾參與組織基礎薄弱，參與機制不健全。公眾更多的是以個人方式表達利益訴求，而非有序有效地通過各種社會團體和組織來表達，效果不好。三是信息不對稱。政務信息公開等制度不健全且落實不到位，公眾特別是弱勢群體所能掌握的公共信息資源較少，影響了公眾的判斷力和參與的積極性。四是缺少法律保護和補償機制。公眾缺乏可以依據(jù)的法律規(guī)則和程序來對公共政策的決策施加影響，針對公眾參與的相關補償措施等仍未制定。 [③]
二、國家審計與公眾參與治理
國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。而公眾參與治理同樣作為國家治理體系的重要組成部分，與國家審計之間存在著相互聯(lián)系、相互影響的關系，主要表現(xiàn)為以下方面：
（一）相互聯(lián)系，相互統(tǒng)一。
1.互為對象。國家審計作為政府權力機構，其權力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的，這就決定了審計工作的成果最終要由人民群眾來評判，國家審計也同樣要作為公眾參與治理的對象，接受社會公眾的監(jiān)督和參與，要與公眾進行良性互動；另一方面，公眾在參與治理中不可避免地要使用或消耗一些公共資源，即所謂的公眾參與治理成本。此時，國家審計就應該對這些公共資源的使用情況和效益進行審查和監(jiān)督，確保公眾參與治理成本和活動的合理性和有效性。
2.互為補充。一方面，目前我國的公眾參與治理在權威性、專業(yè)性等方面存在一定缺陷，而國家審計作為國家獨立的經(jīng)濟監(jiān)督部門，已經(jīng)得到了廣大人民群眾的認可，具有較強的權威性、公信力和專業(yè)能力，能夠較好的彌補公眾參與治理的缺陷，促進其發(fā)展；另一方面，國家審計受其自身資源有限性等因素的影響，也難以保障對所有審計對象審計的全面性和深入性，而公眾參與治理由于其參與的主體為全體公眾，可以說廣泛性和全面性正是其重要的優(yōu)勢和特征，也可以給國家審計的缺陷帶來很好的補充。
3.互為統(tǒng)一。公眾參與治理和國家審計都是國家治理體系的重要組成部分，又都對整個治理體系的運轉具有特有的監(jiān)督作用，二者的目標都統(tǒng)一于實現(xiàn)善治或者善政，即構建起一個以合法、法治、透明、責任、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等為主要特征的國家治理體系，實現(xiàn)良好的國家治理。善治的主要標準：一是有效維護國家安全，對外維護主權和對內(nèi)維持政局穩(wěn)定；二是有效制約權力運行和建立問責機制，遏制權力腐??；三是有效維護法律和社會秩序，保障公平正義；四是促進科學發(fā)展、擺脫貧困和增進福利。
（二）相互影響，相互促進。
1.公眾參與治理對于國家審計的影響與促進。
一是推進國家審計能力建設。隨著民主法治進程加快，公眾政治參與的積極性不斷提高，利益訴求越來越具體，對審計的規(guī)范化程度和質量要求越來越高，對審計工作層次和深度的要求也越來越高，公眾監(jiān)督成為督促國家審計依法行政、依法治國的重要推動力量；公眾對審計效果的關注，已經(jīng)成為社會公眾一種常態(tài)化的需求，要求審計機關必須狠抓審計質量，提升審計工作的管理水平，不斷增強自身服務于國家治理的主動性和能力。
二是提升國家審計工作成效。廣泛的公眾參與治理為國家審計帶來更為全面、真實的信息資源和更加客觀、有效的意見建議，有利于提升國家審計的水平和成效。一方面公眾參與治理能將社會熱點問題、民生問題，甚至腐敗問題及時的暴露出來，為審計工作的開展提供有價值的線索和參考；另一方面，公眾中大量的包括工程、環(huán)境、法律、計算機等方面專業(yè)人才參與到審計中來，強化了審計力量、提升了審計專業(yè)水平、增強了審計結果的公信力。
三是促進審計功能發(fā)揮。公眾對審計結果的廣泛關注和大力支持，給被審計單位形成了強大壓力，有力地推動了審計整改工作的開展，促進了審計建設性作用的發(fā)揮；同時公眾參與審計，增強了審計工作的威懾力，在社會形成了強大的自我約束警示，使得許多問題得以抑制在萌芽之中，從而達到查處一個、震懾一片、“免疫”一方的效果，充分地發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的功能。
2.國家審計對于公眾參與治理的影響和促進。
一方面，國家審計通過強化民生審計、政策審計、經(jīng)濟責任審計等，不斷推進社會民主法治進程，完善相關民主參與機制制度，改善民生，為公眾更好地參與治理創(chuàng)造良好環(huán)境；另一方面，國家審計通過審計信息公開，擴寬公眾的信息來源渠道、改善信息質量，為提升公民參與治理的科學性和有效性創(chuàng)造條件。
三、充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，提升公民參與治理水平，推動我國實現(xiàn)善治
面對新形勢、新任務和新要求，應不斷促進國家審計和公民參與治理的有機結合，發(fā)揮國家治理系統(tǒng)各要素的整體效能，不斷適應有效服務國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進。
（一）加大民生審計力度，切實維護群眾利益，提高公眾參與治理的積極性。
要把維護群眾利益作為審計的最終目標，加強與社會公眾的互動，國家治理的最終成效要體現(xiàn)在維護人民根本利益上。強化以維護社會秩序、保障人民安居樂業(yè)、促進社會和諧為重點的社會管理。在審計中著重關注涉及民生的政策措施落實情況，關注民生資金的管理和使用情況，促進完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項社會事業(yè)和社會保障體系建設，提高社會管理的質量和水平。
（二）加大經(jīng)濟責任審計力度，加快推進民主法治建設，創(chuàng)造公眾參與治理的良好氛圍。
加強推進廉政、法制建設，盡力消除政府與公眾的對立情緒，營造和諧有序的公眾參與治理環(huán)境，提升國家治理成效。一是促進反腐倡廉建設。認真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，準確判斷腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領域、重點部位和重點環(huán)節(jié)，及時揭示和查處重大侵害群眾切身利益問題、重大違背國家政策問題、重大鋪張浪費和損失浪費問題以及濫用職權、貪污受賄、失職瀆職、商業(yè)賄賂等案件，進一步規(guī)范和監(jiān)督權力運行，深入推進反腐倡廉建設。二是推進民主法治建設。要通過對政府部門財政、財務收支情況的審計，揭示法治不健全、有法不依等問題，揭露和查處違法亂紀行為，促進強化對權力運行的制約和監(jiān)督，促進法律得到嚴格執(zhí)行，推進責任追究機制的建立健全和民主法治建設。
（三）加大相關體制制度審計力度，揭示體制缺陷和制度漏洞，拓寬公眾參與治理的渠道和范圍。
推進建立完善社會聽證等公眾參與的制度和程序，進一步完善公眾參與治理相關法律法規(guī)，暢通政府與公眾之間的溝通途徑，擴寬公眾參與治理的渠道和范圍。加快推進法治政府、責任政府、透明政府、效能政府、服務型政府的建設。在審計中加強對權力運行的監(jiān)督和制約，關注政府部門及工作人員責任履行情況，關注依法理財、依法行政的落實和績效狀況，堅決懲治和預防腐敗，促進各級政府不斷提高公信力和管理水平，促進建立與公眾參與的良性互動機制。
（四）加大審計公告和信息發(fā)布力度，深化黨務政務公開，提升公眾參與治理的科學性和有效性。
公共信息公開是公眾參與治理不可或缺的資源,信息公開程度也是衡量一個國家發(fā)展與文明程度的重要指標，是實現(xiàn)公眾參與的必要途徑。要在不涉及國家安全和秘密的前提下，加大審計結果公開力度，推動公共資金的來源、分配、管理、使用、審計等情況都置于人民群眾和社會監(jiān)督之下。通過公民的參與和監(jiān)督，使其更多地了解政府管理者對公民責任的履行情況，提升公眾參與治理的科學性和有效性，從而促進提升政府治理水平。（黃文炳）
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[②]劉靖，《公眾參與的起源及其在歷史文化遺產(chǎn)保護中發(fā)展》，四川建筑，第27卷1期，2007年2月
[③] 呂同舟、黃偉、鐘婷，管理觀察，《公眾參與問題的研究綜述》， 2009年2月
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