摘要：國家審計對經(jīng)濟社會發(fā)展既有監(jiān)督和制約作用，又要發(fā)揮審計的建設(shè)性促進(jìn)作用。服務(wù)于國家治理需要，就是要通過對各級政府及政府部門運用公共權(quán)力的重點環(huán)節(jié)、重點事項及公共利益實現(xiàn)過程和結(jié)果等方面的監(jiān)督，揭示、分析問題產(chǎn)生的原因，從體制、機制和制度的改進(jìn)與完善上提出建設(shè)性的審計建議。本文在分析審計面臨形勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷年審計工作實踐，提出了以國家治理為導(dǎo)向的建設(shè)性審計工作重點，并在國家治理中如何創(chuàng)新開展建設(shè)性審計工作提出了幾點粗淺的意見。
國家治理是指國家通過運用公共權(quán)力，制定、頒布和執(zhí)行特定的政策法規(guī)，對公共事務(wù)進(jìn)行指引、約束和調(diào)控，從而使社會公共利益最大化的管理過程。國家審計對經(jīng)濟社會發(fā)展既有監(jiān)督和制約作用，又要發(fā)揮審計的建設(shè)性促進(jìn)作用。服務(wù)于國家治理的需要，要求國家審計通過對各級政府及政府部門運用公共權(quán)力的重點環(huán)節(jié)、重點事項及公共利益實現(xiàn)過程和結(jié)果等方面進(jìn)行監(jiān)督，并在履行審計監(jiān)督職責(zé)中揭示、分析問題產(chǎn)生的原因，從體制、機制和制度的改進(jìn)與完善上提出建設(shè)性的審計建議，推動相關(guān)問題得到有效解決，促進(jìn)經(jīng)濟社會實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)。
一、準(zhǔn)確把握國家治理形勢對審計工作提出的新要求，充分發(fā)揮國家審計的建設(shè)性作用
國家治理既要面對國際、國內(nèi)復(fù)雜多變的環(huán)境，又要面對現(xiàn)實和未來發(fā)展中隨時出現(xiàn)的諸多問題。發(fā)揮審計的建設(shè)性作用就是要認(rèn)清形勢，明確審計工作方向，解決經(jīng)濟社會健康發(fā)展中遇到的各類問題，適應(yīng)國家治理對審計工作提出的新要求。
從國際形勢方面看，中國融入國際經(jīng)濟社會大環(huán)境并在其中發(fā)揮著越來越重要的作用，但國際金融市場危機頻繁發(fā)生，國際經(jīng)濟合作領(lǐng)域和內(nèi)容不斷擴大，國際交往和合作政策及環(huán)境變幻莫測，國際地位和資源爭奪產(chǎn)生的矛盾日益顯現(xiàn)，等等。國際形勢的變化不僅為國家治理增加了難度，也為國家審計提供了發(fā)揮建設(shè)性作用的廣闊空間，對審計工作提出了諸多方面的新要求。
從國內(nèi)現(xiàn)實形勢看，中國經(jīng)濟已經(jīng)步入世界強國的行列，但伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，許多矛盾、熱點、難點和焦點社會問題和經(jīng)濟領(lǐng)域中的違法違紀(jì)問題，諸如權(quán)力運行滋生的腐敗問題，涉及群眾利益的交通、社保、食品安全、征地拆遷、住房等民生問題，影響經(jīng)濟社會健康發(fā)展的體制弊端、管理漏洞和制度隱患在經(jīng)濟和社會活動的各環(huán)節(jié)也都有所顯現(xiàn)，防范財政、金融和社會風(fēng)險壓力仍然較大，經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不能完全適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的問題時有發(fā)生，等等。這些問題需要強化審計監(jiān)督，并通過國家審計監(jiān)督的效用性、審計結(jié)果的服務(wù)性來體現(xiàn)國家審計的建設(shè)性作用。
從未來發(fā)展需要看，中國經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展中存在著經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、資源利用不充分甚至損失浪費及管理不善的問題，重速度輕質(zhì)量甚至犧牲環(huán)境、資源代價盲目發(fā)展的問題大量存在，等等。無論是經(jīng)濟發(fā)展與社會進(jìn)步的協(xié)調(diào)，還是自然資源與生產(chǎn)消耗的平衡，無論是增長速度與增長質(zhì)量的同步，還是體制改革與風(fēng)險代價的兼顧，都需要國家審計發(fā)揮超前的、科學(xué)合理的、具有指導(dǎo)性的建設(shè)性作用，促進(jìn)建立可持續(xù)的長效發(fā)展機制。
二、以國家治理需求為導(dǎo)向，準(zhǔn)確定位建設(shè)性審計的工作重點
溫家寶總理指出，“要強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，行政權(quán)力運用到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”。由此可見，發(fā)揮國家審計在國家治理中的效能，對公共權(quán)力的運用，國家政策、法律法規(guī)的實施，資金運用的合理性、合法性和效益性，經(jīng)濟活動的風(fēng)險性和科學(xué)性等方面進(jìn)行監(jiān)督和服務(wù)，均應(yīng)作為定位建設(shè)性審計的重點工作內(nèi)容。結(jié)合形勢發(fā)展變化和國家治理的需要，國家審計應(yīng)在以下幾方面發(fā)揮職能作用。
（一）深入查處各類重大違法違紀(jì)問題，保證國家治理的基本需要。近年來，國家審計致力于在財政財務(wù)收支全面審計基礎(chǔ)上，關(guān)注效益和權(quán)力、責(zé)任問題，突出重點查處了一批重大違法違紀(jì)問題。歷年的審計報告反映審計查出的違法違紀(jì)問題及金額、移交有關(guān)部門及司法機關(guān)的案件數(shù)量，這些審計成果表明，國家審計在嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，整頓經(jīng)濟秩序的國家治理中已經(jīng)發(fā)揮了重要的監(jiān)督和震懾作用。然而，受多方利益驅(qū)使，經(jīng)濟領(lǐng)域中的違法違紀(jì)問題仍時有發(fā)生。因此，國家審計發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，應(yīng)把查處違法違紀(jì)問題，尤其是查處各類重大違法違紀(jì)問題作為國家審計永恒的職責(zé)，切實通過審計基本監(jiān)督，起到“查處一個、震懾一片、‘免疫’一方的目的”，這是發(fā)揮審計建設(shè)性作用的基礎(chǔ)，是創(chuàng)造良好遵紀(jì)守法環(huán)境，實現(xiàn)國家治理的基本要求。
（二）注重揭示體制、機制和制度上存在的問題，促進(jìn)建立國家實現(xiàn)有效治理的長效機制。近年來，國家審計強調(diào)在經(jīng)濟社會運行中發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，在審計項目的確定、審計組織方式，尤其是審計成果上，充分體現(xiàn)了發(fā)揮審計監(jiān)督在經(jīng)濟社會發(fā)展中的安全防護(hù)、問題揭露、機制修復(fù)、科學(xué)預(yù)警等方面的建設(shè)性作用。表現(xiàn)在：從被審計單位層面看，對審計查處的問題進(jìn)行整改，進(jìn)而改進(jìn)管理，并建立長效約束機制；從國家宏觀管理層面，審計反映的問題及審計建議，對國家有關(guān)部門政策的制訂和完善、約束機制的建立與運行、體制完善與改革等均發(fā)揮了積極作用。然而，隨著形勢的不斷變化，捍衛(wèi)國家經(jīng)濟安全，在現(xiàn)代國家治理中逐步推進(jìn)國家良治，促進(jìn)不斷建立和完善保證國家實現(xiàn)有效治理的長效機制，國家審計仍然任重而道遠(yuǎn)。
（三）關(guān)注多重風(fēng)險問題，保證國家長治久安。關(guān)注金融風(fēng)險，上世紀(jì)90年代初開始，國家審計就致力于對國有金融機構(gòu)的審計，并逐年加大審計力度，不僅查處了金融機構(gòu)自身存在的財務(wù)收支和核算方面的基礎(chǔ)問題，而且從信貸資產(chǎn)質(zhì)量入手，針對違規(guī)放貸、騙貸等重大違法違紀(jì)問題，從銀行相關(guān)責(zé)任人到借款人均進(jìn)行了嚴(yán)格的法律制裁。多年的金融審計對促進(jìn)金融機構(gòu)加強管理，促進(jìn)國家宏觀金融政策完善均發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用。關(guān)注財政風(fēng)險，國家審計逐年加大對財政資金的審計力度，對完善財政預(yù)算管理體制，促進(jìn)財政資金合理分配與使用發(fā)揮了重要作用。尤其是今年全國審計機關(guān)投入5萬審計人員，歷時3個月完成的地方政府性債務(wù)情況審計，從摸清規(guī)模，揭示問題，分析原因，提出建議等角度，為國家進(jìn)行宏觀決策，防范財政風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。
面對多變的國際金融環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的復(fù)雜問題，國家審計應(yīng)把防范金融風(fēng)險、財政風(fēng)險，以及由此可能引起的社會系統(tǒng)性風(fēng)險作為審計工作的重中之重。在金融審計中，國家審計除應(yīng)關(guān)注國有及國有控股金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險外，還應(yīng)關(guān)注民間借貸潛在的風(fēng)險，防范因民間借貸風(fēng)險引發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險；在財政審計中，國家審計除繼續(xù)關(guān)注財政收支及財政體制方面的問題外，還應(yīng)重點關(guān)注土地財政隱藏的潛在風(fēng)險，現(xiàn)存政府性債務(wù)因國家金融政策變化造成融資平臺公司資金鏈斷裂可能引發(fā)的還貸風(fēng)險，避免由國家財政為地方政府性債務(wù)買單的問題發(fā)生。
（四）加大對權(quán)力運行審計監(jiān)督力度，促進(jìn)建立減少腐敗滋生的長效機制。近年來，通過對單位人財物及項目的管理、審批和資金運用審計，并加大責(zé)任的落實和查處力度，國家審計逐漸成為推動國家良治、增強國家公信力不可忽視的強大力量。歷年查處和移交有關(guān)部門處理的重大違法違紀(jì)問題，已經(jīng)起到了震懾一方的作用；工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫淼母檶徲嫞S護(hù)了項目資金使用的安全和規(guī)范，促進(jìn)完善了相關(guān)約束機制和制度的建立；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，促進(jìn)了權(quán)力與責(zé)任對等原則的有效落實和行政問責(zé)機制的初步建立。然而，社會經(jīng)濟生活中仍然存在著大量權(quán)力腐敗的現(xiàn)象，并成為人民群眾深惡痛絕的社會問題。因此，作為國家經(jīng)濟監(jiān)督部門，國家審計應(yīng)更加關(guān)注公共權(quán)力機構(gòu)和個人是否依法行使權(quán)力，行使權(quán)力的效率、效果和效益情況；繼續(xù)加大對權(quán)力機構(gòu)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職和廉潔情況、壟斷行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理和決策責(zé)任落實情況的審計力度；不僅通過審計查處重大違法違紀(jì)問題，更要促進(jìn)權(quán)力約束機制和行政問責(zé)機制的建立和完善。切實通過審計，促進(jìn)權(quán)力機構(gòu)和掌權(quán)人依法行政，陽光行政，為民執(zhí)政，促進(jìn)依法治國方略的有效落實。
（五）堅持科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，強化對資源環(huán)境與民生問題的審計。近年來，國家審計強調(diào)樹立科學(xué)的審計理念，連續(xù)多年把關(guān)注民生、服務(wù)百姓的審計理念貫穿于具體審計過程中。已經(jīng)組織實施了土地開發(fā)與利用、礦產(chǎn)資源管理、節(jié)能減排、水污染防治等環(huán)境項目的審計；組織實施了社保、醫(yī)保、就業(yè)就醫(yī)就學(xué)、經(jīng)濟適用房、糧農(nóng)補貼等農(nóng)業(yè)專項資金、飲用水環(huán)境等關(guān)乎民生的審計項目。這些項目的實施，充分體現(xiàn)了執(zhí)政為民的工作理念。然而，資源環(huán)境與民生問題是世界普遍關(guān)注的問題，國家審計要堅持從宏觀上把握大的環(huán)境，包括自然環(huán)境和人文環(huán)境，在關(guān)注人們賴以生存的土地環(huán)境的同時，更加關(guān)注海洋環(huán)境的保護(hù)；在關(guān)注水環(huán)境的同時，更加關(guān)注空氣的環(huán)境保護(hù)；在關(guān)注經(jīng)濟效益的同時，更加關(guān)注資源的合理開發(fā)與利用；在關(guān)注人們吃穿住行用的同時，更加關(guān)注百姓的幸福指數(shù)。
（六）維護(hù)國家經(jīng)濟安全，關(guān)注國家戰(zhàn)略資源的審計。在經(jīng)濟全球化的今天，各國為了自身的利益加強了對戰(zhàn)略資源的保護(hù)與掠奪。兩伊戰(zhàn)爭、利比亞內(nèi)戰(zhàn)和海洋之爭，貿(mào)易壁壘、反傾銷、匯率之爭等，終極目的是石油等礦產(chǎn)資源、原材料、糧食、人才和技術(shù)資源之爭，經(jīng)濟利益之戰(zhàn)。近年來，國家審計已經(jīng)針對稀土等戰(zhàn)略資源的合理開發(fā)與保護(hù)、關(guān)乎糧食安全的種子問題等進(jìn)行了專題審計，并向國家有關(guān)部門反映戰(zhàn)略資源保護(hù)中存在的問題，發(fā)揮了審計的建設(shè)性作用。然而，戰(zhàn)略資源的安全關(guān)系到國家健康可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國家在世界經(jīng)濟上的戰(zhàn)略地位和經(jīng)濟安全。因此，國家審計應(yīng)通過專題審計等方式，加大對戰(zhàn)略資源開發(fā)與保護(hù)、國家儲備、資源定價、貿(mào)易管制制度的建立與完善等進(jìn)行審計，促進(jìn)國家有關(guān)部門加強對戰(zhàn)略資源的有效監(jiān)管。
三、樹立為國家治理服務(wù)的審計理念，為創(chuàng)新開展建設(shè)性審計創(chuàng)造條件
圍繞國家治理需要，在準(zhǔn)確定位國家審計工作重點的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地開展建設(shè)性審計工作必須做好以下幾個方面的準(zhǔn)備：
首先，審計工作思路要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。一是通過審計反映的問題，著重從體制、機制、制度建設(shè)和管理層面的深入分析、查錯糾弊向關(guān)注資金效益與促進(jìn)政策落實和制度完善等并重轉(zhuǎn)變。二是通過對單個審計項目發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行綜合分析，查找問題產(chǎn)生的制度性原因，實現(xiàn)由個案監(jiān)督向關(guān)注共性問題、促進(jìn)全面整改轉(zhuǎn)變。三是通過完善審計監(jiān)督模式，采取單純審計查處和反映問題，向督促有關(guān)部門制訂和完善約束機制，跟蹤檢查被審計單位整改落實的審計全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。四是樹立服務(wù)于國家治理的審計工作理念，由發(fā)現(xiàn)和揭露問題向促進(jìn)實現(xiàn)國家善治轉(zhuǎn)變。
其次，審計工作方式要實現(xiàn)“三個創(chuàng)新”。一是創(chuàng)新審計項目組織方式。采取例行審計與專項審計相結(jié)合的原則，圍繞黨和國家各項工作中心確定審計項目，體現(xiàn)為國家治理服務(wù)的經(jīng)常性作用。同時，要系統(tǒng)性地開展大規(guī)模的專題審計，發(fā)揮其宏觀性強、覆蓋面廣、有的放矢等優(yōu)勢，集中力量解決經(jīng)濟社會中存在的突出問題。二是創(chuàng)新發(fā)揮審計建設(shè)性作用渠道。對審計報告、審計意見和處理決定的整改和落實情況進(jìn)行跟蹤，確保落實；向黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、地方政府及有關(guān)部門上報或轉(zhuǎn)送重大問題，促進(jìn)制度和機制的建立與完善；重大違紀(jì)問題移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及相關(guān)部門，保證依法治國；實行審計公告制度，接受公眾監(jiān)督，形成多渠道共同落實審計結(jié)果的合力，使審計的建設(shè)性作用得到充分發(fā)揮。三是創(chuàng)新審計技術(shù)與方法。充分利用銀行、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外管等方面的數(shù)據(jù)信息，加大數(shù)據(jù)分析、聯(lián)網(wǎng)審計和數(shù)據(jù)式系統(tǒng)審計力度，擴大審計覆蓋面。同時，動態(tài)把握重要宏觀信息數(shù)據(jù)，并在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確定位審計工作重點，提高審計工作效率和效果。
第三，強化審計隊伍建設(shè)實現(xiàn)“四個提升”。一是提升審計人員的學(xué)習(xí)力。審計環(huán)境需要隨著國家治理需要而隨時做出調(diào)整，適應(yīng)復(fù)雜多變的審計工作內(nèi)容，審計人員要做好專業(yè)知識儲備，不斷加強學(xué)習(xí)，用敏銳的眼光關(guān)注社會各個領(lǐng)域，儲備“夠用”的專業(yè)知識以應(yīng)對越來越復(fù)雜審計問題，提升綜合素質(zhì)和宏觀思辯能力。二是提升審計執(zhí)行力。在提高審計人綜合素質(zhì)的前提下，嚴(yán)格管理，按照“實、高、新、嚴(yán)、細(xì)”的標(biāo)準(zhǔn)，打造國家審計的“精銳之師”，創(chuàng)造服務(wù)國家治理需要的一流業(yè)績。三是提升審計創(chuàng)新力。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，黨和政府對審計作用的要求在提高、社會公眾對審計執(zhí)行效果的要求在提高、審計對象對審計為其服務(wù)的要求在提高，有效服務(wù)于國家治理各方面的需要，審計人員要不斷開拓創(chuàng)新。四是提升審計公信力。公信力源自于審計對國家治理所發(fā)揮的作用，來源于審計控制腐敗和自身的廉潔自律，來源于服務(wù)對象和人民群眾的認(rèn)同。國家審計以更新的姿態(tài)、更強的實力和更健康的肌體，在更高的起點、更廣的范圍為社會經(jīng)濟運行發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，社會公信力一定會不斷增強。（郭會秋）
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