目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的重要時期，經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系的重大結(jié)構(gòu)性變遷必將產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)和社會矛盾、沖突，這些矛盾和沖突不能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域自我矯正，需要國家通過各種治理手段進(jìn)行干預(yù)。這就要求國家治理必須在轉(zhuǎn)型中能夠保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和自我調(diào)適，進(jìn)而有效控制和緩解社會矛盾，使我國實(shí)現(xiàn)適應(yīng)于中國國情的市場化和民主化的順利轉(zhuǎn)型。國家審計作為國家治理的重要組成部分，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，對不斷改進(jìn)和完善國家治理，實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。
一、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型對國家治理提出的挑戰(zhàn)和任務(wù)要求
國家治理就是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾，以維持特定的秩序，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一般來說，在急劇的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，國家治理的能力往往是滯后的。迅速的市場化、民主化進(jìn)程產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題對國家治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
（一）經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型對權(quán)力的監(jiān)督制約和反腐倡廉提出了新的要求
從權(quán)利的特性上看，由于行政權(quán)利所固有的擴(kuò)張性、侵害性和破壞性，容易誘發(fā)行政權(quán)利脫離正常軌道，在權(quán)利范圍外謀求自身利益。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的深入，市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范運(yùn)行需要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控，但同時也誘發(fā)了行政權(quán)利的不斷擴(kuò)張和異化。這是因為，轉(zhuǎn)型期行政在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)κ袌龅母深A(yù)比較明顯，政府職能部門和掌握實(shí)權(quán)的政府官員控制著稀缺性生產(chǎn)要素，決定著各類優(yōu)惠政策，有的甚至擁有比傳統(tǒng)體制下更大的資源配置權(quán)，驅(qū)使一部分市場主體采取非正當(dāng)手段獲取資源和財富，向權(quán)力“尋租”，這就為腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延提供了土壤和條件。加強(qiáng)對權(quán)利的監(jiān)督制約，強(qiáng)化問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制，減少和防范腐敗現(xiàn)象，成為國家治理中的一個重要課題。
（二）經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型對政府政策的科學(xué)化水平和執(zhí)行力度提出了新的要求
就市場經(jīng)濟(jì)本身而言，它的發(fā)展軌跡是周期性的，有增長就有滯漲甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)，需要國家進(jìn)行及時和適度的干預(yù)。比如，20世紀(jì)90年代上半期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型遇到了地方經(jīng)濟(jì)割據(jù)、“重復(fù)建設(shè)”和經(jīng)濟(jì)泡沫化等問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使中國告別了“短缺經(jīng)濟(jì)”而轉(zhuǎn)向了“剩余經(jīng)濟(jì)”時代，國有企業(yè)在競爭中陷入“困境”。國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制造成國有資產(chǎn)的流失，現(xiàn)代管理體制改革遇到政府主管機(jī)構(gòu)的掣肘。出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還周期性地遭遇了20世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)、國際貿(mào)易摩擦和2008年以來的世界性金融危機(jī)的沖擊，等等。所有這些困難、挑戰(zhàn)和危機(jī)并不都能通過市場來解決，必須依靠政府的宏觀調(diào)控政策以及及時和適度的具體政策干預(yù)來化解。這就要求政府不斷提高公共政策制定的科學(xué)化?民主化與法制化水平，加大政策執(zhí)行力度，加強(qiáng)政策監(jiān)控和信息反饋。
（三）經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型對政治民主化程度和政策方向提出了新的要求
市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上加重了社會的階層分化、加深貧富差距和階級沖突。急劇的城市化過程，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動力通過多種方式尤其是流動人口或農(nóng)民工的方式進(jìn)入城市，而城市身份認(rèn)定和城市福利體制的排他性對他們的工作機(jī)會、工資收入以及在城市的生活狀況都產(chǎn)生了不公平的影響。同時，大量可耕土地的流失，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的失地農(nóng)民問題。在城市，傳統(tǒng)的土地征收政策和市場的土地招標(biāo)轉(zhuǎn)讓辦法形成的高額土地價差成為許多地方政府財政收入的重要來源。而這種市場化轉(zhuǎn)型中新舊制度轉(zhuǎn)換的社會成本——居高不下的房價，主要由城市居民所承擔(dān)。工業(yè)化和城市化也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。這些問題都需要政府一方面推進(jìn)政治民主化，改善公共參與環(huán)境，推進(jìn)信息公開，使公眾與政府之間的溝通和協(xié)調(diào)更為有效，便于社會問題迅速轉(zhuǎn)換為公共政策問題，盡快進(jìn)入政府議程而得到有效的解決；一方面通過重大的政策結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步建立有效的社會政策體系，以此來解決諸多的社會分配和公共服務(wù)等民生問題。
二、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期國家審計在國家治理中的作用
國家審計是國家治理的重要組成部分，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向。轉(zhuǎn)型時期，國家審計通過監(jiān)督制約權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)民主法治和保障人民利益，發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。
（一） 監(jiān)督制約權(quán)利運(yùn)行，推動反腐倡廉建設(shè)
“人民通過法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國家在某個方面行使權(quán)力、履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。其中，對公共資源、公共財政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，賦予和委托給了某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人。”國家審計作為國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，其基本職能就是對國家財政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，揭露和查處重大違法違規(guī)問題，將政府機(jī)構(gòu)和官員的權(quán)力約束在人民對其授權(quán)的范圍之內(nèi)。通過加強(qiáng)對政府部門工作人員權(quán)力行使情況的審計監(jiān)督，將政府和官員履行受托責(zé)任的程度和水平公開披露，并將審計結(jié)果作為考察和任用干部的重要參考依據(jù)，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任匹配。通過揭示和分析違法違紀(jì)行為背后的深層次原因，查找制度上和管理上的漏洞，更好地從機(jī)制上、源頭上懲治和預(yù)防腐敗。
（二）促進(jìn)國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
轉(zhuǎn)型時期，國家往往會制定一系列指導(dǎo)原則和具體措施對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的有意識的干預(yù)，旨在增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)福利，解決經(jīng)濟(jì)社會問題。每一個階段出臺的政策都要經(jīng)過決策-執(zhí)行-評估-監(jiān)控的過程，而政策制定過程又包括了發(fā)現(xiàn)問題-搜集決策信息-制定政策。一般來講，政府決策必須建立在決策信息真實(shí)的基礎(chǔ)上，決策信息的真實(shí)與否決定了政策是否體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。國家審計能夠通過審計或?qū)徲嬚{(diào)查，反映某些地區(qū)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、部門的財政財務(wù)收支總體情況，檢查決策信息的真實(shí)性，并及時反饋給決策系統(tǒng)，促進(jìn)決策系統(tǒng)及時修正決策。在監(jiān)督政策執(zhí)行的過程中，及時發(fā)現(xiàn)哪些經(jīng)濟(jì)主體的行為偏離了宏觀調(diào)控方向，以及對實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)產(chǎn)生什么樣的影響，通過要求被審計單位糾正行為，來保證宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)政策目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。
（三） 推進(jìn)民主法治，維護(hù)人民群眾根本利益
深化政治體制改革，構(gòu)建和諧社會要求國家政策更加體現(xiàn)社會公平和公正，公民有更加便利的政治參與渠道來表達(dá)意愿和得到更加完善的法律體系的保護(hù)，政府體系應(yīng)該更具有對社會的責(zé)任性和在行政管理上的有效性，人民群眾更需要完善的社會福利保障體系。國家審計作為民主法治的產(chǎn)物，是推動民主法治的重要工具。這是因為，在近現(xiàn)代民主法治國家，國家審計是代表納稅人對政府財政財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。其重要任務(wù)之一就是要推進(jìn)民主法治的進(jìn)程，代表公眾的意愿，讓政府接受公眾或納稅人的監(jiān)督，用公眾的民主監(jiān)督推動政府執(zhí)政為民。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，也是社會民主化法制化轉(zhuǎn)型時期，國家審計能夠通過獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，規(guī)范政府的行政行為，促使其公開、公正、公平、高效；通過對財政財務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的審計，促使政府規(guī)范支出、提高財政管理水平和財政資金使用效益；通過揭露體制性障礙、機(jī)制性缺陷，促使政府加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、深化財政體制改革；通過健全審計結(jié)果公告和信息發(fā)布制度，推進(jìn)信息公開，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)，為公眾參與國家公共領(lǐng)域治理活動提供正確的指引信息、客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)；通過加強(qiáng)對重點(diǎn)民生工程和資金的跟蹤審計，促進(jìn)公共資源、公共資產(chǎn)、公共服務(wù)公平合理分配，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。
三、轉(zhuǎn)型時期國家治理需求下的國家審計工作著力點(diǎn)
為推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)，國家審計的任務(wù)、重點(diǎn)必須隨國家治理的任務(wù)、重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，將如何監(jiān)督制約權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)人民群眾根本利益作為轉(zhuǎn)型時期工作的著力點(diǎn)。
（一） 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，強(qiáng)化對權(quán)利的制約和監(jiān)督
現(xiàn)階段，國家審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的一個重要方面，就是加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，加大揭露、懲治腐敗的力度，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員依法行政。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，可以從以下三個方面著手：一是深化創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容，由監(jiān)督微觀財政財務(wù)收支向評價宏觀經(jīng)濟(jì)行為拓展，向領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)行為的科學(xué)、合規(guī)和有效性檢查延伸。不僅關(guān)注資金流向的痕跡，更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的軌跡。比如，可以以全部政府性資金為基礎(chǔ)，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況，關(guān)注科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)情況、民生資金使用情況、決策的科學(xué)性情況；以政府負(fù)債為重點(diǎn)，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部有無搞“政績工程”、“形象工程”，造成超過償還能力債務(wù)的問題。二是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問責(zé)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的全面督查落實(shí)。對領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)行為界定直接責(zé)任、主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，向組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等有關(guān)部門提出責(zé)任追究依據(jù)和建議。同時，將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行問題責(zé)任追究結(jié)果存入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案和組織考核檔案，作為領(lǐng)導(dǎo)干部廉政談話和干部選拔、任用的依據(jù)之一。三是推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告機(jī)制，把領(lǐng)導(dǎo)干部管理、分配、使用公共資金、資產(chǎn)、資源的有關(guān)信息公布于眾,將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,形成監(jiān)督制約的合力，最大限度地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能和對權(quán)力監(jiān)督制約的作用。
（二）加強(qiáng)政府績效審計，促進(jìn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
實(shí)施和發(fā)展績效審計，有利于促進(jìn)公共資源的有效利用，并增強(qiáng)政府工作的透明度。公共資源是由政府來管理的，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是彌補(bǔ)市場的缺陷，滿足社會公共需要，由此而形成公共財政制度。資源配置職能是公共財政的主要職能。政府對經(jīng)濟(jì)的影響作用主要表現(xiàn)在對公共財政的管理上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能主要也是通過公共財政，特別是通過公共支出來實(shí)現(xiàn)的。對政府開展績效審計，實(shí)質(zhì)上就是對政府部門和國有企事業(yè)組織運(yùn)用財政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計和評價，并對其實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報告，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的評價意見。加強(qiáng)政府績效審計，一是要選中切入點(diǎn)，緊緊圍繞落實(shí)國家宏觀政策、現(xiàn)行體制、機(jī)制、制度中存在的一些問題，以及改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等熱點(diǎn)問題，增加年度計劃中單獨(dú)立項的績效審計項目數(shù)量。二是找準(zhǔn)分析點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注宏觀調(diào)控措施的落實(shí)情況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及財政資金的支出結(jié)構(gòu)、使用效益和政策執(zhí)行效果，促進(jìn)中央財政有效發(fā)揮均衡基本公共服務(wù)職能。三是增強(qiáng)時效性，對中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策和重大決策部署的執(zhí)行情況、政府重大投資項目、科技和自主創(chuàng)新投入資金等及時開展跟蹤審計，做到行政權(quán)利運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里；財政資金運(yùn)用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里。
（三）加強(qiáng)民生審計，維護(hù)人民群眾根本利益
人民是國家的主人，國家治理的最終成效要體現(xiàn)在維護(hù)人民根本利益上。黨的十七大報告提出，要著重加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)。這意味著，在下一個五年里，黨和國家將以民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)擺在了更加突出的位置，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容。面對新形勢、新要求，下一階段的審計工作要更多地關(guān)注涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，把關(guān)系到民眾生計、生產(chǎn)、生活的內(nèi)容納入審計視野之中。加強(qiáng)民生審計，一是要樹立科學(xué)的民生審計理念，要充分認(rèn)識民生在國家經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要支柱和社會和諧穩(wěn)定的基本支撐作用，提高對民生審計重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)使命感和責(zé)任感。二是要不斷擴(kuò)展民生審計的內(nèi)容和范圍，始終把監(jiān)督檢查國家關(guān)于民生和資源環(huán)境保護(hù)政策措施的貫徹落實(shí)情況作為重要內(nèi)容，高度關(guān)注涉及人民群眾切身利益的問題，如，“三農(nóng)”、城市低收入群眾以及教育、醫(yī)療、住房和社會保障養(yǎng)老問題；救濟(jì)、救災(zāi)、扶貧等社會救濟(jì)基金的征集、管理和使用問題；下崗再就業(yè)、農(nóng)民工工資發(fā)放等就業(yè)問題等。三是要與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和政府績效審計有機(jī)結(jié)合，一方面通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計這個載體，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，從而更加服務(wù)民生、保障民生、促進(jìn)民生；一方面通過揭示和反映政策設(shè)計、項目設(shè)置不合理以及落實(shí)惠民利民政策不到位、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等問題，分析和查找體制性障礙、機(jī)制性缺陷和管理漏洞，促進(jìn)健全體制、完善機(jī)制、規(guī)范管理，從根本上提高經(jīng)濟(jì)社會肌體的“免疫力”。（田添）
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