隨著全球化的發(fā)展，世界各國普遍發(fā)現(xiàn)自己已經(jīng)置身于與傳統(tǒng)現(xiàn)代化社會截然不同的“風險社會”中，經(jīng)濟、政治、文化、社會和自然生態(tài)等方面風險層出不窮，國家治理面臨著應對風險和防御風險的雙重艱巨任務。在這一歷史背景下，國家審計如何有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，成為風險社會條件下國家治理的有力工具，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。
一、風險社會條件下國家治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)
（一）現(xiàn)代人類社會已進入“風險社會”時代。
傳統(tǒng)的現(xiàn)代化社會是科學、理性和秩序的世界。當時的人們普遍相信，既然科學的發(fā)展最大限度地排除了自然界的不確定性，建立起了高度可預期的工業(yè)化大生產(chǎn)秩序，人類社會的發(fā)展同樣可以運用理性力量實現(xiàn)有秩序、有規(guī)則的常態(tài)化發(fā)展。
但是具有諷刺意味的是，隨著科學技術的爆炸式發(fā)展，人們越來越多地感受到了科技帶來的未知影響和失控后果。核泄漏、環(huán)境污染、變種病毒乃至克隆技術帶來的倫理危機等等，無一不昭示著這一點。在人類社會自身發(fā)展中，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會形態(tài)、利益格局和思想觀念的深刻變革，社會各領域也越來越多地呈現(xiàn)出違反傳統(tǒng)理性規(guī)則和嚴格秩序的混亂狀態(tài)，各種經(jīng)濟、政治、文化、社會問題頻發(fā)。人的理性的張揚、科學技術的突飛猛進和現(xiàn)代制度的構建，使得人為風險超過自然風險成為風險結構的主導內(nèi)容，而原本用來控制風險的技術和制度運轉(zhuǎn)失靈的風險成為現(xiàn)代風險結構的主要類型。也就是說，人在自然和社會領域的實踐已經(jīng)取代自然本身的力量，成為我們這個世界上最大的不確定性和風險來源。
（二）“風險社會”理論的提出及其內(nèi)涵。
在這一歷史背景下，德國社會學家貝克于1986年發(fā)表了《風險社會》一書，首次提出了“風險社會”理論，指出人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風險。他指出，“風險”本身并不是“危險”或“災難”，而是一種危險和災難的可能性。
風險社會理論認為，當人類試圖去控制自然和傳統(tǒng)、并試圖控制由此產(chǎn)生的種種難以預料的后果時，人類就面臨著越來越多的風險。風險在人類社會中一直存在，但它在現(xiàn)代社會中的表現(xiàn)與過去已經(jīng)有本質(zhì)的不同。現(xiàn)代風險的表現(xiàn)形式多種多樣，如經(jīng)濟風險、政治風險、社會風險、文化風險、環(huán)境和自然風險等等，它幾乎影響到人類社會生活的各個方面。現(xiàn)代風險是隱形的，并且具有高度的不確定性和不可預測性?，F(xiàn)代風險不是孤立的，它的影響將波及全社會，而且是以一種“平均化分布”的方式影響到社會中的所有成員，包括窮人和富人。風險一旦轉(zhuǎn)化為實際的災難，它的涉及面和影響程度都將大大高于傳統(tǒng)社會的災難。更為重要的是，由于現(xiàn)代信息技術的高度發(fā)達，由風險和災難所導致的恐懼感和不信任感將通過現(xiàn)代信息手段迅速傳播到全社會，引發(fā)社會的動蕩不安。現(xiàn)代風險已經(jīng)在很大程度上改變了社會的運行邏輯，從而使傳統(tǒng)的現(xiàn)代化社會變成了一個新的“風險社會”。貝克認為，風險社會的風險主要來源于社會中組織化不負責任的態(tài)度，風險的制造者以風險犧牲品為代價來保護自己的利益。他力倡反思性現(xiàn)代化，其特點是既洞察到現(xiàn)代性中理性的困境，又試圖以理性的精神來治療這種困境。
（三）我國社會已呈現(xiàn)出“風險社會”的明顯特征。
我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，人的主觀能動性在各個領域都發(fā)揮著巨大創(chuàng)造力和主導作用的同時，也蘊藏著巨大的“人化”風險，我國呈現(xiàn)出鮮明的風險社會特征。特別是我國正處于人均GDP3000美元左右的關鍵發(fā)展階段，面臨著“中等收入陷阱”的考驗，經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設等領域都存在潛在的巨大風險。
從經(jīng)濟領域來看，社會主義市場經(jīng)濟體制還不健全，內(nèi)部運行不善和外部風險影響等綜合作用，經(jīng)濟又好又快發(fā)展還存在很大風險。從政治領域看，人民群眾對國家治理的期望值越來越高，與現(xiàn)階段國家治理能力之間形成了較為明顯的矛盾。從社會領域來看，群眾利益訴求日趨多元化，分配不公、保障缺失、階層分化、公共資源匱乏等問題蘊含著巨大的穩(wěn)定風險，各種社會問題和公共安全危機易發(fā)多發(fā)。從文化領域來看，社會主義核心價值體系還沒有充分發(fā)揮作用，信仰缺失、道德滑坡、取向庸俗等問題困擾著文化發(fā)展。從生態(tài)文明領域看，涸澤而漁、環(huán)境污染、生態(tài)毀滅等問題越來越威脅著我們和后代的生存環(huán)境。
可以說，我國在改革開放30多年走完西方發(fā)達國家300多年發(fā)展歷程的同時，也將西方發(fā)達國家300多年緩慢釋放的社會風險在30多年中集中釋放出來，我國相對于經(jīng)濟、政治、社會、文化結構相對穩(wěn)定的西方發(fā)達國家而言，風險社會的特征更為突出，發(fā)展中面臨的風險與挑戰(zhàn)更為嚴峻。
（四）我國風險社會治理能力亟待提高。
我國的基本國情和政治制度決定了辦好中國的事情關鍵在黨，提高我國風險社會治理的核心是國家治理能力。當前，我國許多地方黨委、政府在風險社會治理上還處于低水平，存在不少突出問題。
第一，對風險社會的認識不足。很多地方黨委、政府對經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的社會結構、利益格局、思想觀念變化認識不足，社會管理思想還停留在計劃經(jīng)濟時代的層級化、命令式管理上，風險意識、危機意識、預防意識匱乏，風險的預測、識別和應對能力相對空白，一旦風險爆發(fā)成為現(xiàn)實危機則束手無策，只能搞方法簡單粗暴的消防員式被動撲救。
第二，識別、評估、處置風險的能力不足。一些地方黨委、政府雖然意識到社會風險治理的重要性，但缺乏識別風險的手段，風險苗頭露出后欠缺客觀評估風險和預測其發(fā)展方向與趨勢的能力，不知從何入手將風險遏制在萌芽狀態(tài)，集中體現(xiàn)為能力不足。
第三，風險社會治理的制度化、規(guī)范化水平不高。有的地方黨委、政府雖然重視風險社會管理，具有一定的風險預警和處置能力，但沒有將其上升到規(guī)律和制度的高度，沒有對風險背后隱藏的規(guī)律進行系統(tǒng)研究，沒有站在規(guī)律高度上進行制度查缺補漏，從而陷入了不停地重復發(fā)現(xiàn)、應對同類風險的低水平循環(huán)。
總之，現(xiàn)代風險社會對我國的國家治理能力提出了新的嚴峻挑戰(zhàn)，我國當前的國家治理面臨著客觀上風險領域不斷擴大、風險程度不斷升高與風險意識、治理能力低下的突出矛盾，提高風險社會國家治理能力成為當務之急。
二、國家審計在風險社會條件下的國家治理中發(fā)揮著重要作用
（一）國家審計是國家治理的重要組成部分。
國家審計是國家治理不可或缺的重要組成部分，對于完善國家治理發(fā)揮著重要作用，古今中外概莫能外。從歷史的縱向維度來看，我國自西周以來就有了基本的審計制度安排，并隨著歷史發(fā)展不斷完善。從國家的橫向維度而言，世界各國大多設有審計機構，將國家審計納入了國家基本政治制度?？梢哉f，國家審計是國家治理的固有組成部分，這是由審計自身的性質(zhì)和功能決定的。國家審計是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，通過審計監(jiān)督達到制約權力運行、確保決策落實的作用，幫助國家治理達到?jīng)Q策、監(jiān)督、執(zhí)行三權相互制約、共同作用、和諧運轉(zhuǎn)的目的。
從實踐效果看，國家審計在日益廣泛的領域發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治、保障國家安全和推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，有力推動了政府善治。國家審計圍繞黨和國家中心工作開展審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)問題，深入揭示問題背后的體制、機制和制度問題，推動改革的進一步深化，贏得了黨委、政府的認可和人民群眾的贊譽。
（二）國家審計是風險社會條件下國家治理的有力工具。
根據(jù)風險社會的特征和國家審計在國家治理中的角色進行綜合分析，國家審計在風險社會治理中發(fā)揮著風險教育、風險預警、風險處置和風險防范四個方面的功能和作用。
第一，國家審計是風險教育的有力工具。國家審計的性質(zhì)和功能決定了預防、揭示、抵御風險是審計的重要出發(fā)點之一。審計活動就是要通過發(fā)現(xiàn)問題來警示風險，審計活動總是與強烈的風險意識相伴始終，審計活動中發(fā)現(xiàn)問題和糾正問題的過程對于被審計對象特別是各級黨政機關提高風險意識具有十分重要的教育意義。傳統(tǒng)的國家審計主要著眼于財政財務收支，這種風險意識教育也就主要停留在經(jīng)濟安全的領域。隨著國家審計目標、任務、重點圍繞黨和國家中心工作不斷延伸，逐步涵蓋了經(jīng)濟安全、權力運行、民生問題、生態(tài)環(huán)境等各個領域，審計的風險教育功能也隨之延伸到經(jīng)濟風險、政治風險、社會風險、生態(tài)風險等各個領域，發(fā)揮著廣泛的風險教育作用。
第二，國家審計是風險預警的有力工具。這是由國家審計的預防功能決定的。風起于青萍之末，風險的苗頭往往潛藏于零散孤立不易察覺的問題中。要及時、準確、科學、客觀地發(fā)現(xiàn)風險，就必須依賴對具體問題的制度化排查和分析。從我國國情和體制機制來看，作為“免疫系統(tǒng)”的國家審計發(fā)揮著重要的預防功能，能夠通過常規(guī)化、制度化的審計監(jiān)督來透過具體零散的問題，分析發(fā)現(xiàn)問題背后潛藏的風險，起到預警作用。特別是隨著審計監(jiān)督關口前移，由事后審計向事中審計、事前審計延伸，通過審計及時發(fā)現(xiàn)風險、預警風險的導向更加明確、功能更加有效。同時，隨著審計工作范疇的不斷延伸，這種風險預警功能發(fā)揮作用的領域逐步向經(jīng)濟、社會、政治、文化等多領域擴展。
第三，國家審計是風險處置的有力工具。這是由國家審計的揭示功能決定的。如前文所述，風險最初是潛在的危險和災難。無論如何成熟高效的國家治理體系也不可能完全徹底地將一切風險消除，總有一些風險將轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實問題、危險甚至災難。國家審計的揭示功能決定了審計活動的重要目的之一就是要就是發(fā)現(xiàn)和揭示風險轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實問題、現(xiàn)實危險，并通過提出審計建議、下達審計決定等方式及時有效處理問題，提供解決危險的思路和辦法。同時，通過嚴肅查處違規(guī)問題，震懾違紀分子，減少風險復發(fā)的可能。通過審計來處置風險，正如扁鵲所言治“未病”和治“已病”的寓言，雖然不可能全部防病于未然，但能夠及時揭示和治愈“小病”，防止“小病”變“大病”，也是風險管理中具有重要意義的思路和辦法。
第四，國家審計是風險防范的有力工具。這是由國家審計的抵御功能決定的。對于風險社會治理而言，制度改革更具有根本性的意義。國家審計的抵御功能決定了國家審計要通過對審計發(fā)現(xiàn)的風險進行深入分析、總結規(guī)律，發(fā)現(xiàn)制度漏洞，研究提出解決問題、防范風險的對策及建設性意見和建議，以便改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理，建立健全有效防范風險的長效機制。
三、充分發(fā)揮國家審計在風險社會治理中的功能
如上所述，國家審計在風險社會治理中具備風險教育、風險預警、風險處置、風險防范四個方面的功能和作用。國家審計機關應緊緊圍繞黨和國家工作大局，積極應對風險社會的挑戰(zhàn)，大力探索在經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等領域充分發(fā)揮國家審計功能的有效途徑。
（一）充分發(fā)揮國家審計在風險社會治理中的四大功能。
第一，要充分發(fā)揮國家審計的風險教育功能。要將風險教育貫穿于國家審計活動的始終，通過開展審計強化審計對象的風險意識，通過揭示審計對象存在的風險對審計對象進行生動的警示教育，通過提出審計建議對審計對象進行風險防范方式方法的示范教育，使審計對象通過切身感受牢固樹立風險意識，掌握發(fā)現(xiàn)、評估和處置風險的方法，及時建立健全防范各方面風險的制度規(guī)范，發(fā)揮好國家審計這個“免疫系統(tǒng)”的風險教育功能。
第二，要充分發(fā)揮國家審計的風險預警功能。要切實提高審計工作方式方法，改變就事論事、孤立割裂看問題的思維習慣，自覺培養(yǎng)全面、聯(lián)系的觀點，善于從零散孤立的問題中發(fā)現(xiàn)內(nèi)在聯(lián)系，深入分析和準確判斷問題背后潛藏的風險。要在著重發(fā)現(xiàn)問題的同時，注重對審計對象內(nèi)部管理制度和機制的分析研判，查找制度漏洞和體制機制上的薄弱環(huán)節(jié)，查找制度蘊含的潛在風險。要及時向上級機關和審計對象發(fā)出風險預警，幫助審計對象及時評估和應對風險，發(fā)揮好國家審計這個“免疫系統(tǒng)”的風險預警功能。
第三，要充分發(fā)揮國家審計的風險處置功能。要嚴格高效履行審計監(jiān)督職能，全面排查和及時揭示審計對象存在的違規(guī)問題，客觀評估現(xiàn)有問題表現(xiàn)出來的風險發(fā)展趨勢，及時提出有針對性的整改決定和審計建議，嚴格控制事態(tài)發(fā)展，有力遏制風險蔓延，快速高效做好風險處置工作，發(fā)揮好國家審計這個“免疫系統(tǒng)”的風險處置功能。
第四，要充分發(fā)揮國家審計的風險防范功能。發(fā)現(xiàn)風險、處置風險是被動反應，只有通過建立健全風險防范制度、有效防范風險才能化被動為主動。要積極培養(yǎng)戰(zhàn)略思維和辯證思維，善于全面、聯(lián)系地看待風險，把握風險存在和發(fā)展的規(guī)律與趨勢，研究分析其反映出來的體制、機制、制度缺陷，用戰(zhàn)略的思維、系統(tǒng)的觀點、發(fā)展的辦法，不斷推動體制機制制度創(chuàng)新，積極構建統(tǒng)籌兼顧、標本兼治的風險防控體制機制制度體系，發(fā)揮好國家審計這個“免疫系統(tǒng)”的風險防范功能。
（二）在風險社會五大領域治理中充分發(fā)揮國家審計的作用。
國家審計在風險社會國家治理的各個領域都具有發(fā)揮作用的廣泛空間。國家審計機關應積極探索在治理經(jīng)濟風險、政治風險、文化風險、社會風險和自然生態(tài)風險等領域發(fā)揮國家審計作用的有效途徑。
第一，要充分發(fā)揮國家審計在經(jīng)濟風險治理中的作用。要以預防、揭示和抵御經(jīng)濟風險為出發(fā)點和落腳點，緊緊抓住審計財政財務收支真實合法效益情況這個根本，廣泛關注公共財政體制建立完善、國有金融機構和國有企業(yè)經(jīng)營管理、重大基礎設施投資績效等問題，加強對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，促進中央重大經(jīng)濟方針政策落實到位和目標實現(xiàn)，進一步加大防范經(jīng)濟風險、維護經(jīng)濟安全的工作力度。
第二，要充分發(fā)揮國家審計在政治風險治理中的作用。要以預防、揭示和抵御政治風險為出發(fā)點和落腳點，緊緊抓住權力運行監(jiān)督制約這個重點，大力加強財政審計，促進法治政府、責任政府和效能政府建設，以審計成果來滿足人民群眾對政府履行職權、承擔責任的監(jiān)督要求，加強對政府部門和工作人員權力行使情況的審計監(jiān)督，特別是加大對領導干部經(jīng)濟責任審計力度，不斷強化對政府活動經(jīng)濟性、效率性和效果性乃至國家治理安全性、可持續(xù)性和公平性的審計監(jiān)督，促進政府依法行政、權力運行公開透明，推動社會主義民主政治建設，有效防范和減少政治風險。
第三，要充分發(fā)揮國家審計在文化風險治理中的作用。要以預防、揭示和抵御文化風險為出發(fā)點和落腳點，緊緊抓住建設公平正義社會文化這個要求，通過嚴格審計、真實披露、督促整改，以實際行動大力推動全社會樹立公平正義、清正廉潔、遵紀守法、道德自律的清風正氣，大力推動廣大干部群眾樹立正確的人生觀、世界觀、權力觀和榮辱觀，大力推動社會主義核心價值體系建設，有效防范文化風險。
第四，要充分發(fā)揮國家審計在社會風險治理中的作用。要以預防、揭示和抵御社會風險為出發(fā)點和落腳點，緊緊抓住維護人民群眾根本利益這個目標，致力于促進經(jīng)濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展，大力加強對民生政策落實執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，高度關注涉及人民群眾切身利益的問題，關注涉及“三農(nóng)”、城市低收入群眾以及教育、醫(yī)療、住房和社會保障等民生工程和資金管理的有關問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會問題，促進有效化解社會風險，推動社會主義和諧社會建設。
第五，要充分發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明風險治理中的作用。要以預防、揭示和抵御生態(tài)文明風險為出發(fā)點和落腳點，緊緊抓住貫徹落實科學發(fā)展觀這個方針，更加注重推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，強化資源環(huán)境審計，大力加強對資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設決策部署執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，重點關注節(jié)能減排、退耕還林、資源保護、土地和水污染防治等項目生態(tài)文明建設，推動各地淘汰落后產(chǎn)能，建設以資源環(huán)境承載力為基礎、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。（董楠）
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