一、國(guó)家治理的基本概念
國(guó)家治理是自有階級(jí)社會(huì)以來(lái)最重要的政治現(xiàn)象之一。國(guó)家治理的本質(zhì)在于通過(guò)其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾，以維持特定的秩序。階級(jí)性和社會(huì)性是國(guó)家治理的根本屬性，在階級(jí)社會(huì)，主要體現(xiàn)為階級(jí)性。在社會(huì)主義社會(huì)中，國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)其階級(jí)性也突出其社會(huì)性，社會(huì)性主要通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話中提到“國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。”
十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型國(guó)家治理時(shí)期，國(guó)家與市場(chǎng)在治理過(guò)程中共同發(fā)揮重要作用，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展成為這一時(shí)期的主要特點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，國(guó)家進(jìn)入社會(huì)起重大作用的新時(shí)代，初步形成強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)的國(guó)家治理模式。改革開放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化過(guò)程中，國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型：
第一，國(guó)家治理歷經(jīng)從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國(guó)家到公正價(jià)值訴求的和諧型國(guó)家治理模式演變；第二，國(guó)家治理是從全能國(guó)家一元治理逐漸演進(jìn)到市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)多元并治；第三，國(guó)家治理是從被動(dòng)應(yīng)付到積極應(yīng)對(duì)，再到通過(guò)國(guó)家治理自身推動(dòng)現(xiàn)代化和全球化的過(guò)程；第四，國(guó)家治理實(shí)際上是滿足不同國(guó)家治理主體利益需求的過(guò)程，它不僅是一種政治理論，更是一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。國(guó)家治理是治理主體之間不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)互動(dòng)和綜合平衡的過(guò)程。
二、國(guó)家審計(jì)的內(nèi)涵
人民通過(guò)法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國(guó)家，國(guó)家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國(guó)家在某個(gè)方面行使權(quán)力、履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。其中，對(duì)公共資源、公共財(cái)政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，賦予和委托給了某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人。對(duì)于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國(guó)家又通過(guò)法律授權(quán)由專門的機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這個(gè)專門機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國(guó)家審計(jì)。
三、國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)
（一）國(guó)家治理與政府責(zé)任。
國(guó)家治理通過(guò)政府履職履責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建政府時(shí)人們的關(guān)注點(diǎn)集中在權(quán)力配置上；政府運(yùn)行時(shí)人們的關(guān)注點(diǎn)主要集中在責(zé)任履行上。將政府的責(zé)任定位在“為了社會(huì)幸福”是一種最古樸的理解。當(dāng)然，對(duì)政府責(zé)任的理解最有代表性的當(dāng)屬亞當(dāng)?斯密。因?yàn)?，在亞?dāng)?斯密看來(lái)，國(guó)家只是起一個(gè)“守夜人”的作用(盧現(xiàn)祥，2003)。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)采取不干預(yù)的政治與經(jīng)濟(jì)策略，在“看不見的手”發(fā)揮作用的純自然狀態(tài)下，只要不存在市場(chǎng)失靈，政府就沒有必要進(jìn)行干預(yù)。在這種觀念下，政府的責(zé)任是極為有限的。然而，值得特別注意的是，在現(xiàn)代民主國(guó)家，任何行政機(jī)構(gòu)均應(yīng)對(duì)代表人民的立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的責(zé)任；這種責(zé)任可以分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任四部分(文碩，1996)?？梢钥闯?，政府責(zé)任隨著社會(huì)文明與民主化進(jìn)程正在不斷地?cái)U(kuò)充。政府的政治責(zé)任是通過(guò)政府對(duì)內(nèi)對(duì)外所承擔(dān)的社會(huì)角色來(lái)體現(xiàn)；這種政治責(zé)任是指為維護(hù)法定客體利益應(yīng)當(dāng)實(shí)施的作為。政府的政治責(zé)任可以反映為建立有效的國(guó)家機(jī)器并恰當(dāng)?shù)厥褂?，具體表現(xiàn)為，設(shè)置暴力與宣傳機(jī)構(gòu)，鞏固現(xiàn)行的制度安排，維持社會(huì)秩序，保衛(wèi)國(guó)家安全等。政府在政治責(zé)任中更多地強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制力，它所提供的公共物品主要集中在治安服務(wù)上。政府的行政責(zé)任是通過(guò)政府的執(zhí)法行為來(lái)體現(xiàn)；這種行政責(zé)任是指在依法行政過(guò)程中政務(wù)決策的適度“作為”。政府的行政責(zé)任可以描述為正確行政(“作為”或“不作為”符合法律)、適度決策(“作為”的程度符合常規(guī))、公開信息(“作為”狀況的信息應(yīng)當(dāng)透明)。政府是公共物品的提供者，它的基本職能是服務(wù)，而管制則是在矯正市場(chǎng)失靈時(shí)采用的補(bǔ)充手段。一旦存在管制，尋租機(jī)會(huì)將產(chǎn)生。在學(xué)術(shù)研究中，大多數(shù)尋租文獻(xiàn)把政府看作是創(chuàng)造和分配租金的主要工具(方福前，2000)。在政府責(zé)任的履行中，行政責(zé)任最受關(guān)注。擁有一般行政職權(quán)的公務(wù)人員，都有機(jī)會(huì)濫用權(quán)力設(shè)租尋租；解決政府腐敗問(wèn)題，首先應(yīng)解決好行政責(zé)任的設(shè)計(jì)與考核問(wèn)題。政府的法律責(zé)任是通過(guò)法律界定的，它表現(xiàn)了法律給予政府執(zhí)政所劃定的權(quán)力邊界。這種法律責(zé)任是指依據(jù)法律對(duì)政府“應(yīng)當(dāng)作為”與“不應(yīng)作為”的要求。對(duì)政府這一龐大機(jī)器的控制必須借助法律來(lái)實(shí)現(xiàn)；洛克對(duì)此的解釋是:“政府所有的一切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使；這樣一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來(lái)不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的?！痹谡韶?zé)任層面上，體現(xiàn)了“以法制權(quán)”的政治思想；幾乎政府的全部行政行為，只要屬于執(zhí)法屬性上的，無(wú)不例外。政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是通過(guò)財(cái)政責(zé)任來(lái)體現(xiàn)的，外延可以擴(kuò)展到除公共資金使用的管理責(zé)任之外的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、就業(yè)狀況與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等領(lǐng)域。這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指政府在法定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下的應(yīng)有的作為。由于政府作為一個(gè)權(quán)力中心擁有眾多資源分配權(quán)，而經(jīng)濟(jì)資源又是特別重要的資源，因而，評(píng)價(jià)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任往往成為社會(huì)各方面都極為關(guān)注的事項(xiàng)。
（二）政府的職責(zé)與國(guó)家審計(jì)的共同理論基礎(chǔ)是公共受托責(zé)任。
1、受托責(zé)任是一種普遍存在委托受托關(guān)系，是“因受命或受托經(jīng)營(yíng)財(cái)政或財(cái)務(wù)收支，對(duì)命令或托付人所負(fù)的一種以最大善意充分體現(xiàn)其意志的責(zé)任”。受托責(zé)任的核心是強(qiáng)調(diào)委托人的利益最大化，受托人在接受委托人授予的財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)后，應(yīng)以最大善意、最經(jīng)濟(jì)有效的方法，嚴(yán)格地按照委托人的意志完成托付的任務(wù)。同時(shí)，在理解受托責(zé)任概念時(shí)應(yīng)注意它是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念。王光遠(yuǎn)教授指出，受托責(zé)任不是一個(gè)簡(jiǎn)單的靜態(tài)概念，而是一個(gè)社會(huì)關(guān)系，是一個(gè)含有豐富內(nèi)容的動(dòng)態(tài)概念。隨著社會(huì)環(huán)境的變遷，委托人與受托人的多樣化以及委托受托關(guān)系的復(fù)雜化會(huì)使受托責(zé)任的目標(biāo)要求發(fā)生變化。楊時(shí)展先生提出社會(huì)越進(jìn)步，民智越開發(fā)，民主越發(fā)揚(yáng)，對(duì)受托人的要求就越嚴(yán)格，托付的內(nèi)容也越豐富。如果將受托責(zé)任的概念引入政府和公共部門，就產(chǎn)生了公共受托責(zé)任。美國(guó)政府責(zé)任總署(General Accountability Office， GAO)認(rèn)為公共受托責(zé)任是指受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)報(bào)告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財(cái)務(wù)的責(zé)任。最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織(Asian Organization of Supreme Audit Institutions， ASOSAI)在1985年日本東京舉行的第三屆大會(huì)上以“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)公共受托責(zé)任中的作用”為主題，發(fā)表了《東京宣言》。宣言中明確地對(duì)公共受托責(zé)任加以界定，即受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)或個(gè)人有義務(wù)向社會(huì)公眾匯報(bào)對(duì)這些資源的管理情況，并承擔(dān)社會(huì)公眾賦予其的財(cái)政、管理和計(jì)劃的責(zé)任。由此可見，公共受托責(zé)任是因委托人即社會(huì)公眾賦予的公共權(quán)力而產(chǎn)生，受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)的責(zé)任是履行財(cái)政、管理、規(guī)劃和披露責(zé)任，該受托機(jī)構(gòu)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的最大化。
2、政府職能的本質(zhì)———履行公共受托責(zé)任。基于社會(huì)契約理論，國(guó)家是社會(huì)公眾達(dá)成契約的結(jié)果，社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求決定了國(guó)家的存在，國(guó)家的存在通過(guò)國(guó)家職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)。政府本質(zhì)上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，代理人民執(zhí)行國(guó)家職能，受托管理公共資源，承擔(dān)社會(huì)公眾賦予的公共受托責(zé)任。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一供給者，如果政府職能定位不準(zhǔn)確，就會(huì)給社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展造成損失。政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理所發(fā)揮的職責(zé)和功能。不難發(fā)現(xiàn)，這一概念的界定是以公共受托責(zé)任為理論基礎(chǔ)的。我們應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)理解政府職能。一是政府職能的本質(zhì)。社會(huì)公眾賦予政府公共權(quán)力，政府在以受托人的身份行使政府職能時(shí)，應(yīng)基于社會(huì)公眾利益的需要來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，管理公共事務(wù)。政府職能的本質(zhì)是以社會(huì)公眾利益最大化為目標(biāo)來(lái)履行公共受托責(zé)任。二是政府職能的轉(zhuǎn)型。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，公共受托責(zé)任的目標(biāo)和內(nèi)容會(huì)逐步發(fā)展和完善，政府職能轉(zhuǎn)型就成為歷史的必然。作為委托人的社會(huì)公眾會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境的變化，要求政府轉(zhuǎn)變職能，以更好地履行公共受托責(zé)任。
3、國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)———解除公共受托責(zé)任。審計(jì)因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。David以受托責(zé)任觀解釋了審計(jì)的本質(zhì)，他認(rèn)為受托責(zé)任關(guān)系是審計(jì)存在的重要條件，審計(jì)是一種確保受托責(zé)任履行的社會(huì)控制機(jī)制。楊時(shí)展先生更加明確地指出國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)就是解除政府的公共受托責(zé)任。他認(rèn)為國(guó)家審計(jì)受人民的委托，驗(yàn)證受托責(zé)任人是否履行了人民賦予的責(zé)任。經(jīng)過(guò)驗(yàn)證，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為責(zé)任人在各方面都符合委托人的意志，就解除其受托責(zé)任；審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為責(zé)任人在哪一方面或哪一問(wèn)題上不符合委托人的意志，就按照其違反委托人意志的情況和程度確定其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，同時(shí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還要對(duì)責(zé)任人提出意見，幫助其更好地完成受托責(zé)任。無(wú)論是政府部門還是公營(yíng)企事業(yè)單位，只要存在受社會(huì)公眾委托經(jīng)營(yíng)和管理公共資源，就必須承擔(dān)公共受托責(zé)任，同時(shí)也應(yīng)該由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其公共受托責(zé)任的履行情況提供鑒證信息，從而解除其公共受托責(zé)任。從公共受托責(zé)任的動(dòng)態(tài)發(fā)展觀來(lái)看，它要求政府職能轉(zhuǎn)型，從而順應(yīng)公共受托責(zé)任目標(biāo)的變化。然而政府職能轉(zhuǎn)型能否成功，將會(huì)極大地影響公共受托責(zé)任的履行，這就為國(guó)家審計(jì)的功能發(fā)揮提供了新的空間。國(guó)家審計(jì)除了為公共受托責(zé)任的履行情況提供鑒證信息外，還應(yīng)立足社會(huì)公眾利益最大。
四、國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的方式
國(guó)家審計(jì)通過(guò)履行法定審計(jì)職責(zé)來(lái)發(fā)揮監(jiān)督功能、評(píng)價(jià)功能和前瞻功能功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)參與國(guó)家治理的目標(biāo)。
1、國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督功能參與國(guó)家治理
社會(huì)公眾與政府之間的受托責(zé)任關(guān)系，意味著政府承擔(dān)了社會(huì)公眾賦予的公共受托責(zé)任。社會(huì)公眾是社會(huì)公共資源的提供者，他們有權(quán)力監(jiān)督政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。但是由于契約的不完備性，政府與公眾之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，政府是公共信息的創(chuàng)造者和擁有者，而社會(huì)公眾則處于信息弱勢(shì)。這種情況帶來(lái)的直接后果是政府信息不透明，法治缺失，貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。這就需要國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)能代表社會(huì)公眾的利益對(duì)政府行為實(shí)施監(jiān)督。審計(jì)的基本功能就是監(jiān)督功能。閻金鄂認(rèn)為，審計(jì)是一項(xiàng)具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，其內(nèi)在的職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性決定了其可以代表社會(huì)公眾的利益監(jiān)督政府行為，從而解除政府的公共受托責(zé)任。國(guó)家審計(jì)以監(jiān)督功能為基礎(chǔ)，檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性，實(shí)施對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，打擊腐敗和違法犯罪行為，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，從而可以提高政府行為和財(cái)政收支的透明度，改善國(guó)家的法治水平。
2、國(guó)家審計(jì)通過(guò)評(píng)價(jià)功能參與國(guó)家治理
Littleton指出，審計(jì)師不僅要揭發(fā)錯(cuò)誤，更重要的是提出批評(píng)的評(píng)價(jià)。湯云為等也認(rèn)為，把監(jiān)督看作審計(jì)的唯一功能的觀點(diǎn)是站不住腳的，審計(jì)還具有獨(dú)立評(píng)價(jià)的功能。國(guó)家審計(jì)的評(píng)價(jià)功能主要是通過(guò)績(jī)效審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，對(duì)公共政策和公共項(xiàng)目的選擇、執(zhí)行以及結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府的本質(zhì)是制定公共政策和程序，向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其得以存續(xù)的重要原因之一就是公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府和公共部門來(lái)提供要比私人部門具有更高的效率，或者更低的成本，政府同樣存在資源配置與運(yùn)用的效率問(wèn)題。為了維護(hù)社會(huì)公眾的利益，國(guó)家審計(jì)通過(guò)評(píng)價(jià)政府各部門的公共政策和程序的選擇、執(zhí)行情況和結(jié)果，給決策者提供借鑒和幫助，改善被審計(jì)單位績(jī)效，增強(qiáng)政府的決策和管理水平。
3、國(guó)家審計(jì)通過(guò)前瞻性功能參與國(guó)家治理
《審計(jì)哲學(xué)》一書中提到，透過(guò)審計(jì)歷史發(fā)展的研究，我們可以看到審計(jì)為滿足環(huán)境變化的需要而擴(kuò)大了范圍和內(nèi)容，同時(shí)有跡象表明，審計(jì)現(xiàn)在和將來(lái)還準(zhǔn)備隨時(shí)適應(yīng)時(shí)代的變化。在當(dāng)前的世界經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境下，各種公共危機(jī)出現(xiàn)的頻率逐漸增加，如自然環(huán)境危機(jī)(環(huán)境的突變、自然災(zāi)害)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)(如美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā))，安全危機(jī)(疾病暴發(fā)、公民暴力事件)等。雖然這些都是突發(fā)性事件，但其背后都是由于某些未引起人們重視的深層次原因而引發(fā)的。此類“蝴蝶效應(yīng)”事件尤其應(yīng)引起政府的重視與關(guān)注，需要他們具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，看清大局，了解自己行動(dòng)將帶來(lái)的相應(yīng)影響。國(guó)家審計(jì)的前瞻性功能對(duì)于及時(shí)反應(yīng)公共危機(jī)的苗頭，分析體制、機(jī)制等深層次原因有著重要作用。美國(guó)前審計(jì)長(zhǎng)Walker認(rèn)為國(guó)家審計(jì)應(yīng)具備為政府官員提供處理關(guān)鍵性的、正在出現(xiàn)的問(wèn)題的前瞻能力，同時(shí)他還指出，這種提供信息和超前思想的能力應(yīng)該成為傳統(tǒng)審計(jì)職責(zé)的補(bǔ)充，使其更加完善。前瞻功能要求國(guó)家審計(jì)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家宏觀調(diào)控政策的導(dǎo)向，通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查關(guān)注關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和民生的重大問(wèn)題，立足當(dāng)前著眼未來(lái)，為政策制定人提供未來(lái)的工作重點(diǎn)。（陳培培 朱正平 陳建偉）
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