轉(zhuǎn)型時期，完善國家治理是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、推動科學發(fā)展的重要保障。國家經(jīng)濟社會的新變遷，引致國家治理的新訴求。在完善國家治理新形勢下，國家審計應有效防范經(jīng)濟社會運行風險，積極健全經(jīng)濟社會運行體制機制，推動實現(xiàn)國家良性治理，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展。
一、國家治理內(nèi)涵
治理的興起，推動了國家管理理念的變遷。國家治理是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。國家治理的根本意圖是通過不斷改良或改革現(xiàn)有國家系統(tǒng)，提高人類社會系統(tǒng)運行的有效性，以此保障國家和人民的整體利益，實現(xiàn)長治久安。治理既是一種結(jié)果，更是一種過程，是一種改良的過程。由此，治理活動包括過程性治理和結(jié)果性治理兩個層次的內(nèi)容：規(guī)則修正的過程性治理，強調(diào)效率的提升；目標導向的結(jié)果性治理，強調(diào)效果的改善。以修正規(guī)則、健全體制為手段，治理達到結(jié)果的改良。以績效為目標，治理不斷完善規(guī)則、機制等制度，提升過程的效率。過程性治理與結(jié)果性治理共同構(gòu)成治理系統(tǒng)，推動著人類進程的發(fā)展。所以，國家治理既是“國家配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務”的過程，又要達到“確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展”的目標。一方面，國家需要不斷完善運行機制，提高運行效率；另一方面，要根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟社會現(xiàn)實修正國家目標，提高國家治理的期望值，改善國家機器運行效果，形成良性運行機制。
國家治理是人類系統(tǒng)的有機組成部分，是人類實現(xiàn)自我管理和資源配置的重要方式。按治理內(nèi)容劃分，國家治理包括五個子系統(tǒng)。（1）經(jīng)濟治理。經(jīng)濟治理是實現(xiàn)國家治理的首要前提條件和物質(zhì)基石。市場機制、市場規(guī)則、市場倫理構(gòu)成當代經(jīng)濟治理的基本要素，經(jīng)濟治理的目的是通過保障和改善公平競爭，提高經(jīng)濟運行有效性，主要途徑是構(gòu)建公平有效的市場規(guī)則，重塑經(jīng)濟倫理，推動實現(xiàn)起點公平和結(jié)果公平相統(tǒng)一。（2）政治治理。政治治理是國家治理得以實現(xiàn)的第二個前提條件，是實施其他治理的重要媒介，主要方式是提高政治參與度和透明度，改進政府運行機制，改善政府績效。（3）社會治理。社會治理是通過重塑社會自組織系統(tǒng)，構(gòu)建社會和諧，包括推動社會公正、規(guī)范社會秩序、引導社會組織等內(nèi)容。（4）人文治理。人類的異質(zhì)性是文化多樣性的根本來源，也是人類持續(xù)發(fā)展的基本前提。人文治理包括保護文化多樣性，推動文化融合，重塑文明底蘊，塑造公平、友善、公正、平等的社會價值觀等內(nèi)容。（5）環(huán)境治理。環(huán)境治理是維護人與自然相協(xié)調(diào)的基本保障，包括節(jié)約資源、遏制污染、維護生態(tài)多樣性等內(nèi)容。這五項治理內(nèi)容構(gòu)成國家治理的整體框架，它們相互依存，相互促進，相互制約，共同推動國家發(fā)展和人類進步。
經(jīng)濟社會急劇變革時期，國家各系統(tǒng)都在發(fā)生根本性變遷，這是導致市場失靈、政府失靈、社會失靈、人文失靈、生態(tài)失靈的重要因素，為改善國家系統(tǒng)運行有效性、維護國家系統(tǒng)的內(nèi)在穩(wěn)定性，應積極強化以經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、人文治理、環(huán)境治理為內(nèi)容的國家治理框架，這是人類持續(xù)發(fā)展的必然訴求。
二、國家治理與國家審計的關(guān)系
人類改善自身治理環(huán)境的需要，推動了國家治理的產(chǎn)生和發(fā)展，國家治理發(fā)展的需要，推動了國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展。國家治理的目標和方式?jīng)Q定了國家審計的定位。國家審計在特定歷史條件下遵循自身的規(guī)律不斷演進，在國家治理中發(fā)揮著監(jiān)督、問責、評估等建設性作用。在新形勢下，國家治理與國家審計的關(guān)系主要表現(xiàn)為：
（一）國家審計是重要的監(jiān)督制衡系統(tǒng)。
按權(quán)力職責劃分，國家治理系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，三者形成相互聯(lián)系、相互作用、相互制衡的有機體。國家審計是重要的監(jiān)督問責系統(tǒng)，服務于決策和執(zhí)行系統(tǒng)，構(gòu)成國家治理的監(jiān)督約束機制。通過對各級政府及其部門的財政收支、國有金融機構(gòu)及大中型企業(yè)的財務收支的監(jiān)督，國家審計推動國家政策的貫徹落實，不斷提高國家資金使用效率，保障國家活動的有效性。同時，國家審計接受有關(guān)部門委托，對黨政干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員進行經(jīng)濟責任審計，提高國家執(zhí)行系統(tǒng)的有效性。
（二）國家治理規(guī)定了國家審計的主要內(nèi)容。
國家治理的本質(zhì)內(nèi)涵就是通過利用民眾和社會讓渡的部分權(quán)力，以保障國家機器的良性運行為依托，形成有效的激勵約束機制，構(gòu)建政府、民眾、社會組織之間的有機系統(tǒng)。為更好地行使民眾轉(zhuǎn)交給政府的部分權(quán)力，政府不僅需要監(jiān)督國家系統(tǒng)的運行，問責與國家系統(tǒng)有關(guān)的低效、違法活動，并建立有效的約束機制，也需要及時評估國家總體變化情況，為完善國家運行機制提出可操作性建議。以財政資金、國家資產(chǎn)、政府活動以及與之相關(guān)重要人員行為等為對象，國家治理推動健全國家制度，提高人類社會系統(tǒng)運行的有效性。圍繞上述對象，國家審計加強對財政資金、國有資產(chǎn)、國家資源、政府活動、黨政領(lǐng)導干部等內(nèi)容的監(jiān)督，不僅履行監(jiān)督、問責的職責，也承擔著建言獻策、咨詢評估等職能，從而成為國家治理的有機組成部分。所以，國家審計是維護國家利益與人民利益的積極實踐者，是政府監(jiān)督問責系統(tǒng)的主要組成部分，是重要的評審結(jié)合權(quán)威機構(gòu)，是提高國家系統(tǒng)運行有效性的重要組成部分。
（三）國家審計與國家治理形成良性互動關(guān)系。
一方面，完善國家治理需要改善國家審計工作，提高國家審計效力，這是改善人類社會系統(tǒng)運行有效性的內(nèi)在要求。國家經(jīng)濟社會環(huán)境的不斷變化，人民生產(chǎn)生活的不斷發(fā)展，要求提高政府執(zhí)政能力，完善國家治理，這是國家審計工作不斷推進的內(nèi)在動力。另一方面，國家審計又反作用于國家治理，對國家治理產(chǎn)生新的要求。作為國家治理系統(tǒng)的重要組成部分，國家審計自身會隨著環(huán)境的變化而不斷變革，并引致國家治理系統(tǒng)發(fā)生漸進性或?qū)嵸|(zhì)性變革。國家審計應持續(xù)監(jiān)督和評估國家系統(tǒng)運行的現(xiàn)狀，并提出國家系統(tǒng)新構(gòu)架，這是全面評估國家治理狀況、全面思考國家治理范圍的重要方式，有助于重構(gòu)國家治理框架。
三、國家治理視角下國家審計職能定位
轉(zhuǎn)型時期，中國經(jīng)濟社會正發(fā)生全面急劇變革，各結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性變遷，引發(fā)國家治理各方面進行系統(tǒng)性調(diào)整。完善國家治理是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、推動科學發(fā)展的重要保障。通過深入揭示體制、機制等制度性問題，推動深化改革，國家審計以獨立性為靈魂，深層次分析問題，并提出改革體制、健全法制、完善制度、防范風險的建議，推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
（一）經(jīng)濟治理層面國家審計的職責。
今后一段時期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化將深入發(fā)展，但是，經(jīng)濟發(fā)展仍面臨著諸多難題，如結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域不協(xié)調(diào)、市場體制不完善等。改善經(jīng)濟治理要求國家審計在以下方面發(fā)揮建設性作用：審查國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、自主創(chuàng)新、新農(nóng)村建設等政策的有效性，推動科學發(fā)展；分析反壟斷機制的有效性，評估市場競爭環(huán)境，完善市場競爭規(guī)則，改進市場機制，提高市場效率，保障公平、有效競爭；以財政審計大格局為主題，審查國家財政政策的有效性，推動分稅制、轉(zhuǎn)移支付制度、省以下財政體制、地方政府債務管理體系等改革，監(jiān)督財政預算執(zhí)行情況，推動完善預算體制，化解財政風險；審查金融政策有效性，監(jiān)督國家控股的大型金融機構(gòu)情況，評估金融市場環(huán)境，跟蹤金融創(chuàng)新，健全金融監(jiān)管體系，防范金融風險；評估重要經(jīng)濟主體治理結(jié)構(gòu)的健全情況，關(guān)注國家資產(chǎn)配置和利用情況，保障國有資產(chǎn)保值增值，關(guān)注政府投資方式、領(lǐng)域及效率，加大對經(jīng)濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，維護經(jīng)濟安全，提高社會總資源運行效率。
（二）政治治理層面的國家審計職責。
當前政府運行效率不高，政府間關(guān)系不清晰，舞弊行為大量存在，國家仍處于腐敗高發(fā)期，這反映了國家機器運行存在一定的弊病，構(gòu)成執(zhí)政能力建設的重要隱患。強化政府責任、提高執(zhí)政水平，要求轉(zhuǎn)變政府職能，推動建設法治政府和服務型政府。政治治理層面的國家審計職責包括以下內(nèi)容：加強對領(lǐng)導干部廉潔、作為等情況的審查力度，監(jiān)督黨政機關(guān)領(lǐng)導的職權(quán)和重要活動，完善經(jīng)濟責任審計；查處重大違法違紀案件，反腐倡廉，保障政治安全；分析國家職能分工體系，推進優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責任，提高政治透明度，建設責任型政府；大力開展績效審計，推進政府績效管理，推行行政問責制，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，健全責任追究制度和糾錯改正制度，構(gòu)建有效的國家管理制度，完善政府管理體制，提高政治機制效率。
（三）社會治理層面的國家審計職責。
加強社會治理，是改善民生的重中之重。國家審計應加強對社會領(lǐng)域的監(jiān)督，促進惠民政策的落實，維護群眾利益，保障民生安全。社會治理層面的國家審計職責主要表現(xiàn)為：審查國家公共服務政策的有效性，推動健全中央與地方合理分工、有機結(jié)合的公共服務管理體制；審查國家就業(yè)優(yōu)先政策的有效性，加強公共就業(yè)服務，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系；審查國家收入分配政策的有效性，推動工資制度改革，健全初次分配與再分配相協(xié)調(diào)的分配制度，評估當前按勞分配與按要素分配的有機關(guān)系；審查國家社會保障政策的有效性，構(gòu)建全國統(tǒng)一、可流轉(zhuǎn)、公平、有效的社會保障體系；審查國家醫(yī)療衛(wèi)生政策的有效性，健全公共衛(wèi)生服務體系，保障衛(wèi)生安全；審查國家住房政策的有效性，監(jiān)督國家公租房、廉租房等保障性住房政策的落實情況，審查房地產(chǎn)調(diào)控政策的有效性；審查國家人口政策的有效性，監(jiān)督計劃生育、婦女、兒童、人口老齡化、殘疾人等政策的執(zhí)行情況；及時評估國家社會管理政策，加強對社會組織監(jiān)管，分析國家公共安全體系建設情況，跟蹤突發(fā)事件應急體系建設情況，監(jiān)督社會治安防控體系，維護公共安全。
（四）人文治理層面的國家審計職責。
人文關(guān)懷，是一個國家軟實力的集中體現(xiàn)。人文治理構(gòu)成國家持續(xù)發(fā)展、人類不斷進步的永恒動力。人文治理層面的國家審計職責主要包括：審查國家科技政策的有效性，監(jiān)督國家科技資源的利用情況，合理配置國家科技資源，推動建設國家創(chuàng)新體系；審查國家教育政策的有效性，監(jiān)督國家教育資源的配置情況，深化教育體制改革，推動教育公平和現(xiàn)代化；審查國家人才政策的有效性，健全人才管理體制，推動人力資源在全國范圍內(nèi)合理配置；審查國家文化政策的有效性，推動文化體制改革，評估國家人文環(huán)境，重塑人文道德底線。
（五）環(huán)境治理層面的國家審計職責。
改革開放以來，中國環(huán)境遭到嚴重破壞，資源浪費嚴重，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨日趨強化的資源環(huán)境約束。環(huán)境治理層面的國家審計職責包括：審查國家環(huán)境保護、資源節(jié)約、應對氣候變化等政策的有效性，監(jiān)督節(jié)能降耗、水資源保護與利用、海洋資源利用、土地資源利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等政策的落實情況，審查資源性產(chǎn)品價格機制和資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制的有效性，推動健全激勵與約束機制，維護國家生態(tài)安全；監(jiān)督國家重點生態(tài)功能區(qū)建設，審查國家生態(tài)保護與修復政策的有效性，強化生態(tài)保護與治理，為生態(tài)補償機制提供監(jiān)督問責保障；審查國家生態(tài)保護區(qū)政策的落實情況，保護生物多樣性；為加強生態(tài)保護、推動資源節(jié)約提供可操作性建議。
（六）國際層面的國家審計職責。
為適應我國對外開放的新形勢，有效防范風險，以開放促發(fā)展，國家審計還具有國際性特征。國際層面的國家審計職責包括：審查國外貸款利用情況，積極關(guān)注外資在國內(nèi)投資的相關(guān)情況，評估重要境外企業(yè)投資和經(jīng)營情況，積極審查不同行業(yè)外資的集中程度，保障國家安全、國防安全；定期評估對外政策的有效性，評估對外援助政策的有效性，關(guān)注境外資產(chǎn)和投資的效益和安全情況，監(jiān)督國有資產(chǎn)境外投資的相關(guān)情況，關(guān)注國有企業(yè)境外公司管理情況；及時評估周邊國際環(huán)境，關(guān)注與中國有切身利害關(guān)系的重要國際事件的進展；加強國際間審計交流與合作，借鑒國外國家監(jiān)督的有效經(jīng)驗，認真履行聯(lián)合國審計委員會和亞洲審計組織環(huán)境審計委員會的相關(guān)職責，積極開展境外審計，推動全球治理和區(qū)域合作。
四、完善國家審計職責的建議
現(xiàn)階段，中國改革開放進入新階段，深刻把握國家審計工作面臨的新形勢、新任務、新要求，圍繞完善國家治理、提高國家運行效率，推動加強國家審計在國家治理中發(fā)揮監(jiān)督和問責的建設性作用，要求進一步完善國家審計職責，強化問責機制，推動國家制度建設。
（一）強化監(jiān)督職責，建立覆蓋全部國家活動的審計監(jiān)督框架。
國家審計應以獨立性、專業(yè)勝任能力、職業(yè)操守能力為核心，強化監(jiān)督能力，建設全范圍、全天候的國家監(jiān)督框架，為國家廉政制度建設建言獻策。首先，加強審計機關(guān)和審計人員的獨立性和職業(yè)勝任能力建設。重新梳理審計職責分工，健全明晰的職權(quán)分工體系，完善審計質(zhì)量控制制度，實現(xiàn)審計計劃、實施方案設計、執(zhí)行、審理、整改等職責有效分離。其次，創(chuàng)新審計監(jiān)督的方式方法，提高審計效率。制定審計公開的相關(guān)規(guī)范，依托信息技術(shù)構(gòu)建跟蹤審計監(jiān)督新框架，探索事前、事中監(jiān)督的有效方式，積極開展績效審計，監(jiān)督重要資金、重大政府活動、黨政領(lǐng)導干部的行為，追蹤異?；顒?。最后，明確審計監(jiān)督國家系統(tǒng)的范圍，全面監(jiān)控政府大額資金配置情況，及時評估重要政府活動的影響，有效監(jiān)督的與國家活動相關(guān)的黨政領(lǐng)導干部及國有企業(yè)負責人的行為，提升審計在國家監(jiān)督控制系統(tǒng)中的地位。
（二）提升問責機制地位，增強審計效力。
問責是改善國家審計效力的重要手段，構(gòu)建國家問責制度成為改善國家治理的重要內(nèi)容。首先，中央政府應建立有效的問責制度框架，提高問責制度的公開性、透明度、權(quán)威性，推動國家層面問責機制建設。全國人民代表大會及地方人民代表大會可成立專門的問責機構(gòu)，完善人大的問責制度。建立由中紀委、審計署、最高法院、最高檢察院、公安部等部門組成的中央問責辦公室，對責任的界定、問責范圍、問責對象、問責方式等內(nèi)容進行制度安排，推動建設責任政府。其次，加強對大案要案線索的追蹤，提高對重要領(lǐng)域、重要事件、重要項目、重要人事任免、大額資金等重大事項的分析辨別能力，監(jiān)督重要政府活動的異常情況。最后，配合國家審計準則的實施，提升審計整改的權(quán)威性和執(zhí)行力，推動建立“一把手”負責制或上級領(lǐng)導制的審計整改辦公室，改善審計問責績效，提高政府活動的效率。
（三）推動國家制度建設，提高政府運行的有效性。
國家審計服務國家治理的最終落腳點是進一步理順國家系統(tǒng)，提高國家系統(tǒng)運行有效性，健全國家相關(guān)制度。首先，積極推動政府管理體制改革。有限度開展現(xiàn)代政府職能定位評估，圍繞法治政府和服務型政府等現(xiàn)代政府體制的要求，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責任，劃清各級政府、各部門的相關(guān)責任，有效梳理決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系。其次，探索有中國特色的政府治理框架，推動各級政府、各部門建立有效的內(nèi)部控制框架，構(gòu)建有效監(jiān)督系統(tǒng)。最后，及時評估國家決策、執(zhí)行、監(jiān)督各系統(tǒng)及國家運行流程的整體有效性。積極參與國家重大事項的決策，及時評估政府決策流程，監(jiān)督政府決策系統(tǒng)的有效性。建立針對政府執(zhí)行系統(tǒng)的評估機制，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。（李厚喜）
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