“三農”問題是關系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，當前，我國正處于加快轉變農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的關鍵時期，國家出臺的強農惠農政策多，資金投入量也逐年加大。長期以來，我國農業(yè)和農村沿襲了粗放式的經濟發(fā)展方式，不僅造成大量的資源浪費，也帶來了嚴重的環(huán)境污染。面對新時期要素成本上升、資源能源緊缺、生態(tài)環(huán)境壓力加大、收入差距擴大等挑戰(zhàn)，我國以往的農業(yè)和農村經濟發(fā)展模式已不能適應新的形勢，加快農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變成為推進農業(yè)農村經濟又好又快發(fā)展的必然要求。當前，我國正處于加快轉變農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的關鍵時期，作為推動國家良治的工具，審計發(fā)揮著不可替代的作用。本文就農業(yè)審計在推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變中的作用、切入點和途徑做一探討。
一、農業(yè)審計推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的重要作用
“三農”問題是關系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，黨中央高度重視，實施了一系列強農惠農政策。從我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展現狀來看，在黨中央、國務院的堅強領導下，“三農”工作成效顯著，農業(yè)保持良好發(fā)展態(tài)勢，農民收入較快增長，農村公共事業(yè)增速發(fā)展。盡管我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展取得一定的成效，但我們必須認識到，我國當前農村經濟落后的狀況并沒有得到根本改變，農業(yè)依然是我國經濟發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，在農業(yè)農村經濟發(fā)展的過程中還存在著許多問題，如農業(yè)生產方式粗放、科技含量低、技術裝備落后，農業(yè)綜合生產能力低，農業(yè)基礎設施建設滯后，農村生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等，這些問題嚴重制約了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。要從根本上解決這些問題，關鍵是要推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變。審計憑借其宏觀性、獨立性、強制性和建設性等特點，在提高涉農資金使用效益、促進強農惠農政策落實、維護農民切身利益、推動經濟發(fā)展方式轉變等方面發(fā)揮著獨特而重要的作用。
一是發(fā)揮監(jiān)督作用?！叭r”資金是我國財政支出中比重較大的支出，包括農業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、種糧補貼資金等，其資金量大，涉及范圍廣，且呈穩(wěn)步增長的趨勢。如何保證涉農資金的安全完整，提高涉農資金的使用效益，促進涉農政策的落實到位，農業(yè)審計發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。按照溫家寶總理關于“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，對涉農資金的運用、項目建設管理、政策落實情況進行全方位的審計跟進，做到“跟緊”、“跟深”、“跟全”，及時發(fā)現農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變中出現的各種問題和風險，揭露各種違紀違規(guī)行為，切實發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能。
二是發(fā)揮促進作用。審計的一項重要職責就是要及時向被審計單位通報審計過程中發(fā)現的問題，并分析原因，提出整改建議，促進被審計單位邊審邊改、集中整改、依法促改。通過審計督促整改，可以規(guī)范涉農資金的管理及使用，完善強農惠農資金管理機制，保證農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的政策及時執(zhí)行到位，使財政涉農資金在促進經濟發(fā)展方式轉變方面更加有效，更好的服務于農業(yè)農村經濟社會的發(fā)展
三是發(fā)揮參謀作用。審計具有宏觀性的特點，可以從更高的層次認識和把握審計中發(fā)現的問題。通過農業(yè)審計，可以總體把握財政涉農資金的投入和使用情況，正確反映各級政府推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變所采取的措施及其成效，同時發(fā)現政策執(zhí)行中出現的偏差，以及體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，進而從體制、機制、制度等方面提出改進和完善意見，為制定農業(yè)農村經濟發(fā)展宏觀政策提供參考依據，更好推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變政策措施的貫徹落實。
二、農業(yè)審計推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的切入點
農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變是一項系統(tǒng)工程，要使農業(yè)審計更好地服務于農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變，我們應深入分析我國農業(yè)農村經濟發(fā)展面臨的新情況和新問題，準確把握推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的切入點。
（一）從加強農業(yè)農村基礎設施建設入手。
農業(yè)農村基礎設施建設是農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的基礎性工程。農業(yè)基礎設施建設項目主要包括農田水利建設、土地開發(fā)整理、加固病險水庫堤壩、高標準基本農田建設等，農村基礎設施建設項目主要包括農村水電工程建設、道路建設、能源工程建設、通訊工程建設，以及教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)等服務設施。加強農業(yè)農村基礎設施建設，就是夯實“三農”基礎，增強農業(yè)和農村發(fā)展后勁。
近年來，我國政府在改善農業(yè)農村基礎設施建設方面的資金投入不斷增加，農業(yè)審計不僅要關注這部分資金的管理使用情況，也要關注這些項目的立項審批、建設管理等環(huán)節(jié)，審查是否存在違反審批程序、土地政策、環(huán)保政策和工程質量管理規(guī)定等問題，是否存在項目分散、重復的問題等。通過農業(yè)審計，督促相關部門按照規(guī)定用途撥付、使用資金，保證農業(yè)農村基礎設施建設質量，確保農業(yè)農村基礎設施建設發(fā)揮應有的作用。
（二）從推進農業(yè)產業(yè)結構調整入手。
農業(yè)產業(yè)結構調整是加速農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的推動器。我國的農業(yè)產業(yè)結構調整就是在以市場引導為基礎的前提下，政府制定并實施積極有效的農業(yè)產業(yè)政策，引導農業(yè)生產者積極主動地按市場需求組織生產，使農業(yè)結構朝著有利于經濟可持續(xù)發(fā)展方向演化的產業(yè)優(yōu)化與升級過程。
為了推動農業(yè)產業(yè)結構調整，政府制定了許多政策，如價格政策、投資政策、產業(yè)政策、獎勵政策和稅收政策等，同時也投入了大量的資金。我們在農業(yè)審計中，一方面應從宏觀制度層面關注這些政策的制定及執(zhí)行情況，分析政府制定的農業(yè)產業(yè)政策是否科學合理，有無與農業(yè)產業(yè)結構調整的要求相矛盾的地方，有無違背市場經濟運行規(guī)律的問題；另一方面還應從微觀層面關注項目立項和管理情況及農業(yè)產業(yè)結構調整資金的管理和使用情況，看項目立項是否與調整農業(yè)產業(yè)結構的重點、方向一致，看資金分配是否符合政策目標，是否有利于滿足市場需求、提高農業(yè)產業(yè)效益等。通過農業(yè)審計，推動中央和地方各級政府關于農業(yè)產業(yè)結構調整政策和措施的貫徹落實，達到推進農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級的目標。
（三）從推動農業(yè)科技創(chuàng)新入手。
農業(yè)科技創(chuàng)新是加快轉變農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的重要支撐。特別是在當前資源能源緊缺的情況下，加強農業(yè)技術的研究和開發(fā)，加快農業(yè)技術的推廣和普及，對提高農業(yè)水利化、機械化、信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業(yè)勞動生產率具有十分重要的意義。
推動農業(yè)科技創(chuàng)新是農業(yè)審計推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的一個重要的立足點。農業(yè)審計要重點關注政府對農業(yè)科技創(chuàng)新及成果轉化的資金投入情況，包括直接的投入和以稅收優(yōu)惠、信貸支持等方式的投入，以及資金使用和管理情況等。從預算安排、資金投向方面進行分析，看財政資金是否用于支持農業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉化；從項目立項、管理建設等方面審查農業(yè)科技園、特色農產品基地建設、農業(yè)龍頭企業(yè)等，看政府對其相關的支持政策是否合理，是否執(zhí)行到位等；從資金的使用和效益等方面審查政府投入到農民培訓、農業(yè)科學技術推廣應用、農民專業(yè)合作經濟組織發(fā)展等方面的資金，看資金投入是否取得實效。通過農業(yè)審計，推動財政資金最大限度的向農業(yè)科技創(chuàng)新方面傾斜，提高農民自主創(chuàng)新能力，推進農業(yè)科技進步，增強農民和農業(yè)市場競爭能力，加快農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變。
（四）從改善農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境入手。
改善農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境對農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變具有重要的意義。農業(yè)審計要從農業(yè)農村經濟發(fā)展過程中保護生態(tài)環(huán)境資金管理使用情況、相關政策落實情況、目標實現情況等方面入手，在資源節(jié)約、生態(tài)建設和污染治理等方面加強審計，揭露政策執(zhí)行及資金管理使用環(huán)節(jié)中存在的問題，對于重點生態(tài)工程建設的資金和質量管理要加大審查力度，看項目建設是否帶來了生態(tài)效益，是否對生態(tài)環(huán)境起到改善作用等。通過農業(yè)審計，改善農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境，推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變。
（五）從促進農村社會事業(yè)發(fā)展入手。
農村社會事業(yè)包括義務教育、文化生活、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、扶貧救災等，是農民群眾精神層面的需求，關系到農民群眾的切身利益。促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，豐富農民文化生活，提高農村醫(yī)療衛(wèi)生保健水平，健全完善社會保障體系，是農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的客觀需求。
農業(yè)審計工作應加大對農村社會事業(yè)方面的審查力度，保護好農民群眾的切身利益。一是加強專項資金管理使用情況的審計監(jiān)督，特別是涉農補貼資金的審計監(jiān)督，保障專項資金的安全完整，規(guī)范資金管理及使用，使資金真正用到被救助、被扶持、被保障者身上；二是加強對農民最關注、反映較大的問題情況的審計監(jiān)督，特別是農村教育資金、公共衛(wèi)生資金等，查處亂收費、加重農民負擔的問題，促進規(guī)范收費行為，保護好群眾利益；三是加強對國家有關政策措施落實情況的審計監(jiān)督，及時發(fā)現宏觀調控政策等執(zhí)行過程中存在的問題，使群眾切實得到政策的實惠，促進農民增收、農業(yè)農村經濟發(fā)展。
三、農業(yè)審計推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的途徑
為在新形勢下更好的發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，我們要結合我國當前的經濟形勢和發(fā)展趨勢，以促進農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變?yōu)槠鯔C，努力尋求農業(yè)審計創(chuàng)新轉型的途徑，不斷提高農業(yè)審計服務農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變的能力和水平。
（一）以科學發(fā)展觀為指導，堅持“民本審計”的理念。
農業(yè)審計服務轉變農業(yè)農村經濟發(fā)展方式，既要著眼推動經濟發(fā)展方式的轉變，又要著力維護人民群眾利益。在審計工作中，以科學發(fā)展觀為指導，堅持把最廣大人民群眾的根本利益和促進農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變作為審計工作的基本著眼點，把涉及農民切身利益的資金審計作為重點，把是否有利于促進經濟發(fā)展方式轉變、是否有利于促進農業(yè)農村經濟又好又快發(fā)展、是否有利于促進提高農民生活水平，作為查處問題、提出建議的重要標準，確保各項強農惠農政策真正落到實處，農民利益得到保障。
（二）合理配置審計資源，擴大農業(yè)審計覆蓋面。
當前農業(yè)審計工作必須拓展審計內容，在職責范圍內，最大限度的發(fā)揮審計的獨特優(yōu)勢和功能，切實推進農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變。要擴大農業(yè)審計領域，應充分發(fā)揮地方審計機關的審計力量，合理配置審計資源。地方審計機關對所轄地域內的農業(yè)總體情況相對容易把握，審計干部對當地情況相對較熟悉，可立足于當地農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農民增收的大局，集中力量，突出重點，有計劃地組織開展對扶貧資金、水利資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、種糧補貼資金等“三農”資金的全面“跟進”審計，實現對各級各類“三農”資金的全程監(jiān)督。
相比地方審計機關，特派辦農業(yè)審計領域有一定的局限性，但是特派辦可以站在更高的層次，從維護國家經濟社會安全的更為宏觀的角度出發(fā)，對全部“三農”資金的把握、“三農”政策的實施、經濟責任及資金效益等情況進行審計監(jiān)督。特派辦農業(yè)審計要緊緊圍繞黨和國家的財政經濟工作中心，明確總方向、總思路、總目標，有針對性的選準政策執(zhí)行、制度運行和資金使用等關鍵切入點，審計的重點應放在：一是緊緊圍繞中央各項“三農”政策，加強對政策制定和落實情況的審計和審計調查，特別關注政策措施是否具有針對性，地方制定的相關政策是否與中央政策一致，以及中央政策與地方實際情況是否適應等問題；二是加強對農業(yè)專項資金的審計和審計調查，重點關注農村基礎設施建設、生態(tài)工程項目、農村社會公共事業(yè)等方面，提高涉農資金管理水平和使用效益，促進增強農業(yè)抗風險能力、可持續(xù)發(fā)展能力，促進農村社會公共事業(yè)的發(fā)展和民生狀況的改善。三是加強對審計情況的研究分析，促進完善各項“三農”政策措施。同時，特派辦與地方審計機關要加強溝通和交流，一方面，在項目安排和實施過程中盡量避免行業(yè)、地域、時間上的重復交叉，地方審計機關側重于微觀審計“跟進”，特派辦側重于宏觀審計監(jiān)督；另一方面，要實現資源共享，地方審計機關審計發(fā)現的突出問題可作為特派辦進行專項審計和審計調查的重點，同時特派辦審計發(fā)現的問題也相應可作為地方審計機關關注的重點。
（三）創(chuàng)新農業(yè)審計思路，堅持監(jiān)督與服務相結合。
審計部門如何進一步加強農業(yè)審計監(jiān)督，更好的服務于“三農”，當務之急是要在新形勢下準確把握農業(yè)審計定位，在發(fā)揮已有的監(jiān)督約束、查錯糾弊和批判揭露作用外，進一步促進服務性作用、建設性作用的發(fā)揮。
一是農業(yè)審計內容上要兼顧宏觀需求和微觀需求。農業(yè)審計具有一定的特殊性，既關系著政府強農惠農政策目標的實現，又關系著廣大農民的切身利益。因此，從審計內容來看，一方面要考慮黨和政府的宏觀需求，近年來，我國不斷加大對“三農”的支持力度，實施了一系列強農惠農政策，農業(yè)審計內容應全面覆蓋這些政策，并站在政府的角度關注政策制定的合理性和科學性，以及政策執(zhí)行的效果、效率和效益，為領導宏觀決策服務；另一方面是要考慮農民的微觀需求，重點關注農民關心的、反映強烈的問題，如農民收入的提高、農村環(huán)境的改善等，加強對現行強農惠農政策落實情況的審計監(jiān)督，使農民切實享受到政策。
二是與經濟責任審計相結合，強化對基層權力運行的制約和監(jiān)督。涉農資金投入是否到位、管理是否有序、能否達到預期的效果，關鍵是決策，而決策的關鍵又在各級、各單位的主要負責人，特別是基層干部。通過農業(yè)審計與經濟責任審計的結合，及時發(fā)現和揭示涉農資金運行中的領導決策問題，對重大違法案件和經濟犯罪線索，落實問責制，追究有關單位和人員的責任，促進反腐倡廉建設，促進“三農”政策的落實，促進涉農資金投入到位、管理有序、發(fā)揮效益，促進領導干部樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，為推進經濟發(fā)展方式轉變服務。
三是強化效益審計。加快農業(yè)農村經濟發(fā)展方式轉變，最根本的是要促進經濟發(fā)展由粗放式向集約式轉變，實現速度、效益、質量的統(tǒng)一，充分發(fā)揮審計在推動轉變經濟發(fā)展方式中的作用，就必須更加重視開展效益審計。農業(yè)審計要對政府涉農資金、涉農項目的經濟性、效益性、效果性進行全面、綜合的審計，注重從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用等方面對其經濟效益、社會效益、生態(tài)效益做出客觀的評價。要通過效益審計，推動農業(yè)農村經濟發(fā)展方式的轉變，實現農業(yè)農村經濟社會又好又快發(fā)展目標的最大化。
（四）創(chuàng)新審計工作方式方法，提升農業(yè)審計質量。
一是要創(chuàng)新審計工作方法，建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標并結合專題調研的績效審計工作方法。在審計工作中，重點抓住項目立項和管理、資金投入和撥付、資金管理和使用三個環(huán)節(jié)，審計監(jiān)督各部門執(zhí)行黨和國家各項政策措施的落實情況，分析、評價、考核政策實施和農業(yè)資金使用的效益情況。同時，審計過程中可結合專題調研形式，深入基層、走訪農戶，在了解國家涉農政策的落實和執(zhí)行情況的同時，調查掌握農民的真正需求，通過深入研究，揭示體制性障礙、制度性缺陷。
二是創(chuàng)新審計成果轉化機制，擴大審計成果作用覆蓋面。農業(yè)審計要注重加強審計回訪，督促審計整改，確保政策執(zhí)行的到位和資金使用效益的發(fā)揮，充分發(fā)揮審計成果服務轉型發(fā)展的作用。同時，要在把握農業(yè)農村經濟發(fā)展趨勢的基礎上，有針對性地對重大政策貫徹落實、重大項目決策建設運行過程中出現的制度不完善、管理不健全的問題予以審計和揭示，并深入分析產生問題的原因，提出有針對性的解決辦法和建議，及時將審計成果轉化為服務政府決策的信息，從而在更高層次發(fā)揮審計的作用。（蔡飛）
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