摘要：國(guó)家治理是一個(gè)全球性的課題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)對(duì)深化國(guó)家審計(jì)職能提出了更高的要求。國(guó)家審計(jì)代表國(guó)家行使審計(jì)監(jiān)督職能，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用。本文將探討在國(guó)家治理中，如何有效地發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。
關(guān)鍵詞：國(guó)家治理 國(guó)家審計(jì) 建設(shè)性
一、發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用是國(guó)家治理的客觀要求
國(guó)家治理是自有階級(jí)社會(huì)以來(lái)最重要的政治現(xiàn)象之一。國(guó)家治理的本質(zhì)在于通過(guò)其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾，以維護(hù)特定的秩序。階級(jí)性和社會(huì)性是國(guó)家治理的根本屬性，在階級(jí)社會(huì)，主要體現(xiàn)為階級(jí)性。在社會(huì)主義社會(huì)中，國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)其階級(jí)性，更突出其社會(huì)性。社會(huì)性主要通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)治理。
隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和完善，國(guó)家審計(jì)的地位獲得鞏固和提升，其在社會(huì)公眾中的影響力日益增強(qiáng)，國(guó)家審計(jì)所承載的社會(huì)期望值愈來(lái)愈高。如何面對(duì)時(shí)代的挑戰(zhàn)，抓住歷史發(fā)展機(jī)遇，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的職能作用，已經(jīng)成為當(dāng)前迫切需要研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。國(guó)家審計(jì)不同于社會(huì)審計(jì)，其更多肩負(fù)的是對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府經(jīng)濟(jì)行為有效性的一種評(píng)價(jià)和監(jiān)督，應(yīng)將效益性作為國(guó)家審計(jì)的終極目的。
“免疫系統(tǒng)”理念提出后，發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用對(duì)于審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)變得尤為重要。發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用要求針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從體制、機(jī)制和制度層面分析原因，提出宏觀性較強(qiáng)又具有可操作性的審計(jì)建議。發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用不僅要求查處財(cái)政財(cái)務(wù)收支中存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題、重大案件線索和開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，而且還要在防腐倡廉建設(shè)和增強(qiáng)國(guó)家機(jī)體免疫力方面發(fā)揮更重要的作用。
二、國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理中的建設(shè)性作用
完善國(guó)家治理是國(guó)家審計(jì)工作的目標(biāo)和任務(wù)?，F(xiàn)代政府應(yīng)是法治、高效、廉潔、服務(wù)型的政府，我國(guó)國(guó)家審計(jì)也應(yīng)以此為方向，從實(shí)際出發(fā)調(diào)整其職責(zé)，為政府的公共管理服務(wù)，并隨著政府職能的轉(zhuǎn)變邁向法治化，完成對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的使命。我國(guó)的政府體制改革正處在關(guān)鍵階段，應(yīng)進(jìn)一步加大國(guó)家審計(jì)的力度，促使政府行為的規(guī)范、高效，使我國(guó)政府在“十二五”這一新的發(fā)展階段有效發(fā)揮政府部門(mén)的職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。
（一）促進(jìn)政府行政法治化。
法律是社會(huì)全體成員公意的體現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行國(guó)家治理的過(guò)程，在某種程度上就是建立法治政府的過(guò)程。法治政府是現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的重要保障之一，是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治過(guò)渡的國(guó)家必須盡快解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。
國(guó)家審計(jì)是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛，審計(jì)監(jiān)督要從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)依法行政的必要性和緊迫性，真正把促進(jìn)政府依法行政作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的基本準(zhǔn)則，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，確保政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位，促進(jìn)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的建立。以期在國(guó)家審計(jì)監(jiān)督逐步加強(qiáng)、社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)期望值越來(lái)越高的時(shí)期，讓國(guó)家審計(jì)能夠有效地推進(jìn)民主的進(jìn)程，代表公眾的意愿，讓政府接受公眾或納稅人的監(jiān)督，從而促進(jìn)政府依法行政。在政府預(yù)算以及財(cái)務(wù)管理當(dāng)中，國(guó)家審計(jì)作為政府財(cái)政收支的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在監(jiān)督政府依法所承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面發(fā)揮著重要作用。國(guó)家審計(jì)作為維護(hù)行政責(zé)任的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化公共支出審計(jì)監(jiān)督，能夠促進(jìn)政府正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、有效性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)審計(jì)，促進(jìn)政府及其部門(mén)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理，完善財(cái)政資金的管理和使用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，促使其依照行政許可法的規(guī)定，不亂收費(fèi)，不違規(guī)使用收取的資金，規(guī)范執(zhí)法執(zhí)紀(jì)行為，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法部門(mén)的審計(jì)檢查，重點(diǎn)檢查執(zhí)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)和收費(fèi)政策情況，促進(jìn)其依照法定職權(quán)履行職責(zé)。
（二）促進(jìn)政府行政高效化。
我國(guó)目前政府及政府工作人員效率不高，主要是因?yàn)槿狈ι鐣?huì)和市場(chǎng)中各種力量的參與?，F(xiàn)實(shí)中，一些人對(duì)機(jī)構(gòu)、權(quán)力的認(rèn)識(shí)仍停留在直觀層面上，即通過(guò)機(jī)構(gòu)運(yùn)用權(quán)力嚴(yán)格管理社會(huì)、控制社會(huì)，不信任社會(huì)自身作用，不斷通過(guò)擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)權(quán)力來(lái)管理社會(huì)，讓社會(huì)一味按政府機(jī)構(gòu)的意圖、行政權(quán)力指向發(fā)展，忘記權(quán)力源于民眾、服務(wù)于民眾的本性。結(jié)果是機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，人員越來(lái)越多，運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越不靈，負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，效率越來(lái)越低下。為促進(jìn)政府效率的提高，國(guó)家審計(jì)應(yīng)積極發(fā)展其效益審計(jì)職能。因?yàn)樾б鎸徲?jì)往往強(qiáng)調(diào)很好地定義政府和項(xiàng)目目標(biāo)，這就能促使政府為免遭“秋后算賬”，認(rèn)真權(quán)衡公共經(jīng)濟(jì)資源的投入、配置及由此帶來(lái)的社會(huì)效益，“三思而后行”。效益審計(jì)可以大大降低政府行為的盲目性和利益的狹隘性，大大減少政績(jī)工程、豆腐渣工程等公共資源的浪費(fèi)行為。另外，若結(jié)合國(guó)情從戰(zhàn)略層面開(kāi)展效益審計(jì)，能有效緩解政府有限公共經(jīng)濟(jì)資源與日益擴(kuò)大的無(wú)限的公眾需求的矛盾。而這就要求國(guó)家審計(jì)在效益審計(jì)方面，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要制定總體方向性計(jì)劃，有目的有層次地開(kāi)展審計(jì)工作，在重點(diǎn)領(lǐng)域挖掘、整合信息，輔助政府“開(kāi)源節(jié)流”，在公共領(lǐng)域優(yōu)化資源配置。
作為政府部門(mén)，其最主要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任就是保證其財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益性，通過(guò)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督可以很好地促使政府部門(mén)在預(yù)算的編制、執(zhí)行等方面提高科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性，從而進(jìn)一步促進(jìn)政府加大對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章制度的執(zhí)行力度，提高政府全面的執(zhí)行能力。
（三）促進(jìn)政府行政廉潔化。
公共財(cái)政既是政府施政藍(lán)圖，也是國(guó)家治理的重要工具。近幾年來(lái)，東西方各國(guó)的政府改革，莫不把預(yù)算與財(cái)務(wù)管理改革作為重點(diǎn)之一，制定了嚴(yán)格的法律制度對(duì)財(cái)政預(yù)決算的編制和執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和制約，要求政府在財(cái)政管理中實(shí)行法治。而在政府預(yù)算以及財(cái)務(wù)管理當(dāng)中，國(guó)家審計(jì)作為政府財(cái)政收支的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在監(jiān)督政府依法履行所承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面發(fā)揮著重要作用。對(duì)政府公共財(cái)政的審計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)該放在公共支出上，實(shí)現(xiàn)由收支審計(jì)并重向以支審計(jì)為主轉(zhuǎn)變。
首先，這是政府履行職能之所在。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用主要表現(xiàn)在公共支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能也主要是通過(guò)公共支出來(lái)實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家審計(jì)作為維護(hù)行政責(zé)任的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化公共支出審計(jì)監(jiān)督，能夠促進(jìn)政府正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、有效性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。
其次，這是政府執(zhí)政為民之所需。加強(qiáng)公共支出審計(jì)監(jiān)督，不僅有利于正確理順公共投入的優(yōu)先次序，而且有利于讓民生問(wèn)題成為公共投入的重點(diǎn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，均有著重要的作用。
再次，這是政府控制支出之所能。全面地考察政府職能的演進(jìn)變化過(guò)程，其著力點(diǎn)是由政治職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)職能，再由經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理職能。而且在著力點(diǎn)變化的同時(shí)，政府的活動(dòng)范圍也在擴(kuò)大，政府公共支出無(wú)論從絕對(duì)量還是從相對(duì)量上都呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。自從德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納在19世紀(jì)80年代提出“公共支出不斷上升的規(guī)律”以來(lái)，各個(gè)國(guó)家財(cái)政發(fā)展的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一預(yù)測(cè)的正確性。這就意味著，如不對(duì)公共支出加以有效的控制，很可能會(huì)出現(xiàn)公共物品或服務(wù)的供給過(guò)剩。而通過(guò)審計(jì)這一監(jiān)督和制約機(jī)制，實(shí)際形成了對(duì)公共支出規(guī)模的有效控制。
開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最主要的目的就是預(yù)防和治理腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政。而領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，其個(gè)人的管理水平在很大程度上制約著政府管理的水平與效果，政府的一切行為均可以歸責(zé)于政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審查，可以提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的管理水平，進(jìn)而加快廉潔政府的建成。
黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是當(dāng)前黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要工作，審計(jì)監(jiān)督作為廉政建設(shè)的一個(gè)重要手段，應(yīng)把對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督當(dāng)作自己的一項(xiàng)重要職責(zé)。國(guó)家審計(jì)是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的監(jiān)督，是監(jiān)督和制約權(quán)力的重要機(jī)制，是從源頭防止腐敗、維護(hù)最廣大人民根本利益的最有效途徑。
三、如何進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用
劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話中提到，國(guó)家治理面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)就是在全球競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)之上，如何持續(xù)改進(jìn)和改革，以應(yīng)對(duì)資源配置的全球化。國(guó)家審計(jì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，持續(xù)推動(dòng)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的改革，取得國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。這既是法律賦予國(guó)家審計(jì)的責(zé)任，又是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的重要途徑。關(guān)于如何進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作。
（一）樹(shù)立為宏觀決策服務(wù)的指導(dǎo)思想。
審計(jì)要有效進(jìn)入宏觀決策必須樹(shù)立宏觀經(jīng)濟(jì)意識(shí)，把正常審計(jì)工作與宏觀決策聯(lián)系起來(lái)，提高審計(jì)影響層次。目前我國(guó)政府職能正逐漸由“全能型”向“服務(wù)型”、“微觀控制”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變。順應(yīng)這種變化，國(guó)家審計(jì)功能結(jié)構(gòu)也要作調(diào)整變革，由原來(lái)以微觀財(cái)務(wù)財(cái)政檢查監(jiān)督為核心轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^財(cái)務(wù)財(cái)政監(jiān)督與宏觀制衡、評(píng)價(jià)、輔助決策并重。這樣，不僅有利于從宏觀上優(yōu)化公共資源配置，緩解有限公共資源與無(wú)限公共利益的矛盾，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)公共決策；還有利于適應(yīng)民主化進(jìn)程，調(diào)整政府與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，以同樣的審計(jì)資源釋放更大的審計(jì)效能。實(shí)現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，國(guó)家審計(jì)就可在不放松對(duì)政府制衡的同時(shí)，為其工作提供相關(guān)信息支持。由此形成的制約與合作并存的關(guān)系，能大大地增加國(guó)家機(jī)器的合力，使國(guó)家機(jī)器更好地為民眾利益服務(wù)。
（二）加強(qiáng)審計(jì)信息、審計(jì)報(bào)告及專題報(bào)告使用效果。
審計(jì)信息、審計(jì)報(bào)告和專題報(bào)告是審計(jì)結(jié)果的最終反映形式，是集中披露審計(jì)過(guò)程、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)結(jié)果的重要載體。通過(guò)對(duì)有關(guān)審計(jì)情況的準(zhǔn)確概括和深層次挖掘，力求做到站位高、選位好、切入準(zhǔn)、分析透、建議實(shí)，從而為宏觀決策提供有價(jià)值的信息。
目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中要堅(jiān)持揭露和反映重大案件線索，在發(fā)揮審計(jì)作用、擴(kuò)大審計(jì)影響上求深化，在全面反映審計(jì)工作情況的基礎(chǔ)上拓寬審計(jì)信息工作思路和領(lǐng)域，把信息意識(shí)和研究分析貫穿到審計(jì)工作的全過(guò)程，著力搞好審計(jì)成果的深加工，有效整合各類信息資源。在審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容上要注重從體制機(jī)制層面揭示問(wèn)題，注重揭示帶有普遍性和傾向性的問(wèn)題。實(shí)踐證明，推行審計(jì)結(jié)果公告制度是審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)職責(zé)，提高審計(jì)成效，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)深入發(fā)展的必然要求，也是依法治國(guó)、依法行政，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的必要保障。對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最新動(dòng)態(tài)和國(guó)家宏觀調(diào)控的基本目標(biāo)，對(duì)帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查了解，通過(guò)綜合分析，形成專題報(bào)告，向有關(guān)部門(mén)反映情況、揭露問(wèn)題、提出解決問(wèn)題的建議，為政府決策提供依據(jù)。
（三）進(jìn)一步加大績(jī)效審計(jì)力度。
我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，一直比較看重審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量和查處違法違規(guī)問(wèn)題金額，有些地方甚至將其作為考核審計(jì)工作的重要內(nèi)容，由此導(dǎo)致片面追求量的擴(kuò)張，而使審計(jì)質(zhì)量得不到保證。今后，在審計(jì)工作中正確處理數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，堅(jiān)持把審計(jì)質(zhì)量放在第一位，更加注重審計(jì)質(zhì)量的提高。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)新的情況，改變過(guò)去注重事后質(zhì)量控制的做法，加強(qiáng)審計(jì)過(guò)程質(zhì)量控制，將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)納入審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理的重要內(nèi)容，全面提高審計(jì)工作質(zhì)量。
我國(guó)當(dāng)前處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，一方面人民需要密切關(guān)注政府責(zé)任，關(guān)注公共資金的效益；另一方面，經(jīng)濟(jì)生活中的違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、合法性還沒(méi)有得到有效的解決，全社會(huì)對(duì)審計(jì)部門(mén)查處違法違規(guī)問(wèn)題仍抱有很高的期望。這些現(xiàn)實(shí)情況決定了國(guó)家審計(jì)要以開(kāi)展財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，并在此基礎(chǔ)上，增加經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的分析，全面推行績(jī)效審計(jì)。
在我國(guó)現(xiàn)階段，財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性問(wèn)題，不僅是傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支監(jiān)督檢查的目標(biāo)，更是我國(guó)績(jī)效審計(jì)要努力從體制、機(jī)制和管理上著力加強(qiáng)的目標(biāo)。西方國(guó)家開(kāi)展績(jī)效審計(jì)所強(qiáng)調(diào)的那種具體、公認(rèn)且相對(duì)穩(wěn)定的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)階段不完全適合我國(guó)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)應(yīng)建立的是適應(yīng)改革發(fā)展要求的、宏觀的、人們共同認(rèn)識(shí)的以及符合科學(xué)發(fā)展觀的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的體制、機(jī)制和管理問(wèn)題，是我國(guó)績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)和發(fā)展方向。
國(guó)家治理導(dǎo)向下的國(guó)家審計(jì)是我國(guó)社會(huì)主義宏觀調(diào)控體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分。二十多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)為國(guó)家加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供了有益的信息和意見(jiàn)，但是它的作用和潛能還沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。之所以如此，一個(gè)重要原因是理論上對(duì)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的監(jiān)督職能定位不十分準(zhǔn)確，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職能的理論界定不清，直接影響著實(shí)踐中國(guó)家審計(jì)作用的充分發(fā)揮。所以，進(jìn)一步挖掘國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用和潛能至關(guān)重要。（羅兵）
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