政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)是構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的三大要素。法治、分權(quán)和民主被視為現(xiàn)代國家善治良政的重要基石。審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，是國家治理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”體系的重要環(huán)節(jié)，是維護(hù)國家健康的“免疫系統(tǒng)”。財(cái)政是“庶政之母”。國家治理視角下的財(cái)政審計(jì)，應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)特的內(nèi)涵、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。
一、國家治理視角下財(cái)政審計(jì)的內(nèi)涵
良好的國家治理是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素。它應(yīng)立足于國情，致力于使政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)處于一種互惠、共生和多贏的和諧狀態(tài)?！罢峁┉h(huán)境，市場(chǎng)創(chuàng)造財(cái)富，依靠和為了人民發(fā)展”，是這種和諧狀態(tài)的簡(jiǎn)約描述。政府提供環(huán)境，主要是指政府運(yùn)用國家財(cái)政資金加強(qiáng)政權(quán)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障和改善民生，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理，維護(hù)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。國家財(cái)政資金運(yùn)用主要通過編制和執(zhí)行政府預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的政府預(yù)算，既規(guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向，又體現(xiàn)了政府施政的理念和重點(diǎn)。預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果和效果，是政府施政能力、績(jī)效水平和法治化程度的重要標(biāo)志。
國家治理視角下的財(cái)政審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”和國家治理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”系統(tǒng)內(nèi)的獨(dú)立的監(jiān)督子系統(tǒng)以及公共財(cái)政的衛(wèi)士，依法對(duì)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)生財(cái)、征收收入聚財(cái)、安排支出用財(cái)、科學(xué)精細(xì)理財(cái)?shù)取熬勖裰?cái)，為民行政”公共財(cái)政活動(dòng)的全過程、全方位監(jiān)督，目的是通過審計(jì)促進(jìn)建立強(qiáng)大、穩(wěn)固、統(tǒng)一、安全和可持續(xù)的健康的國家財(cái)政，進(jìn)而促進(jìn)建立健康的國家治理，實(shí)現(xiàn)國家善政良治。財(cái)政審計(jì)既要對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)本身的進(jìn)行監(jiān)督，更要從完善國家治理的高度，為建立有利于實(shí)現(xiàn)政府施政政策、便于公眾知情參與監(jiān)督的財(cái)政政策、體制和環(huán)境發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好的國家治理。
二、國家治理視角下財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)
“財(cái)政是庶政之母”。國家財(cái)政是政府為民施政、實(shí)現(xiàn)國家善治良政的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證。一國財(cái)政，既運(yùn)行在特定的社會(huì)制度、法治文化環(huán)境和發(fā)展階段中，又按照財(cái)政“生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)、理財(cái)” 的特有規(guī)律運(yùn)行。國家治理視角下的財(cái)政，“以政控財(cái)，以財(cái)行政”是“財(cái)”與“政”的基本關(guān)系。無財(cái)則徒政難以實(shí)行，無政則雖有財(cái)不得其用。國家治理視角下的財(cái)政審計(jì)目標(biāo)因此而有所不同。首先它是保障國家財(cái)政政策及其管理體制、運(yùn)行機(jī)制安全、有效運(yùn)行的監(jiān)督者，以維護(hù)國家財(cái)政正當(dāng)、安全、可持續(xù)和健康為首要任務(wù)，然后才是具體財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督者。國家治理視角下，財(cái)政審計(jì)的具體目標(biāo)可以概括為：
一是整體把握國家財(cái)政與國家治理的內(nèi)在聯(lián)系，正確處理“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的關(guān)系，促進(jìn)建立與國情、政體和發(fā)展階段相適應(yīng)的，強(qiáng)大、穩(wěn)固、統(tǒng)一、安全和可持續(xù)的健康的社會(huì)主義國家公共財(cái)政。形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展、和諧發(fā)展、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)相適應(yīng)的、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的完善的社會(huì)主義公共財(cái)政體制和涵蓋政府所有收支的完整統(tǒng)一、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，以及級(jí)次適當(dāng)、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的規(guī)范、統(tǒng)一、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建與國家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略與階段性宏觀調(diào)控需要相適應(yīng)的財(cái)政政策體系。國家治理視角下的國家公共財(cái)政本質(zhì)上是民生財(cái)政、法治財(cái)政，財(cái)政審計(jì)要始終把促進(jìn)國家財(cái)政體制運(yùn)行結(jié)果符合公平正義、規(guī)范透明、安全高效和可持續(xù)發(fā)展，作為審計(jì)監(jiān)督的重要職責(zé)。
二是促進(jìn)政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然、國內(nèi)國際“五個(gè)統(tǒng)籌”、建設(shè)創(chuàng)新型國家、資源經(jīng)濟(jì)型、環(huán)境友好型“兩型社會(huì)”和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，健全完善有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)政體制和財(cái)政稅收政策，堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，建立統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，壯大和培植財(cái)源，做到生財(cái)有道。
三是促進(jìn)政府統(tǒng)籌政府所有財(cái)源、合理確定收入分配關(guān)系、科學(xué)設(shè)計(jì)稅制、提高征管質(zhì)量，加快“費(fèi)改稅”步伐，按照“寬稅基、簡(jiǎn)稅制、低稅率、嚴(yán)征管”的要求，將國家稅收政策與國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策等有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮稅收杠桿在籌集資金、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整和保護(hù)資源環(huán)境等方面的作用，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置，使改革發(fā)展成果惠及人民，做到聚財(cái)有度。
四是促進(jìn)政府加快職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)合理確定公共財(cái)政保障范圍，確保用財(cái)有效。按照與國情和發(fā)展階段相適應(yīng)，不越位、不缺位、不錯(cuò)位的原則，各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)履行法定職責(zé)需要，合理確定財(cái)政收支范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，科學(xué)地安排財(cái)政支出，即根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，建立穩(wěn)定、可靠的分級(jí)財(cái)政收支體系；圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，按照逐步建立、完善“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的”基本公共服務(wù)體系的要求，規(guī)范政府間收支范圍劃分，合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、比例；圍繞政府年度施政目標(biāo)和預(yù)算，將花錢和辦事及其效果緊密結(jié)合起來，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效果、有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、提高財(cái)政資金績(jī)效。
五是促進(jìn)政府圍繞建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、效能政府和透明政府，加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高依法、科學(xué)、民主理財(cái)績(jī)效和水平。推動(dòng)完善政府預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整和審計(jì)、績(jī)效評(píng)估制度，增強(qiáng)政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性、法治性和透明度；完善國庫集中收付、政府采購、政府預(yù)算公開、績(jī)效預(yù)算和政府會(huì)計(jì)報(bào)告制度等財(cái)政管理基礎(chǔ)改革，夯實(shí)政府理財(cái)基礎(chǔ)；積極開展政府及其財(cái)稅部門領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，完善定責(zé)、履責(zé)、評(píng)責(zé)、問責(zé)制度，提高政府理財(cái)績(jī)效。
三、國家治理視角下財(cái)政審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑
國家治理視角財(cái)政審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的實(shí)際，選準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體推進(jìn)。一是從理順政府、企業(yè)、個(gè)人分配關(guān)系入手，合理確定公共財(cái)政保障的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)和水平，科學(xué)確定國家財(cái)政的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)，促進(jìn)收入分配制度改革。城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會(huì)成員間收入差距過大是當(dāng)前影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的重大問題。財(cái)政審計(jì)要促進(jìn)國家財(cái)政改變以往大包大攬、缺位、越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，科學(xué)確定國民收入初次分配和再分配的比例關(guān)系，合理確定公共財(cái)政的收支范圍，促進(jìn)國家財(cái)政安全、可持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)國家健全初次分配和再分配調(diào)節(jié)體系，合理調(diào)整國家、企業(yè)、個(gè)人分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步。
二是從保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)入手，理順政府間收支關(guān)系，促進(jìn)加快財(cái)稅體制改革，完善分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政審計(jì)要堅(jiān)持公共財(cái)政“民生”屬性，促進(jìn)增強(qiáng)基層財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平正義。要堅(jiān)持分稅制改革的基本方向，加快政府職能轉(zhuǎn)變，正確處理分稅制財(cái)政體制和規(guī)范統(tǒng)一透明的轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)系。要在合理、清晰劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府間財(cái)政收支關(guān)系，堅(jiān)持以財(cái)政體制保障為基本，以轉(zhuǎn)移支付平衡為補(bǔ)充，建立與層級(jí)政府履職需要相匹配的財(cái)政收支體系。實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是完善轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。財(cái)政審計(jì)要促進(jìn)國家財(cái)政根據(jù)不能功能區(qū)優(yōu)先、重點(diǎn)、限制和禁止等發(fā)展定位及其對(duì)國家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)、資源、環(huán)境等貢獻(xiàn)程度，科學(xué)合理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付保障范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和水平，增強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付比重，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策效果。
三是從政府預(yù)算法治化、民主化、績(jī)效化入手，促進(jìn)建設(shè)健康的國家財(cái)政。財(cái)政審計(jì)應(yīng)以促進(jìn)國家財(cái)政完善政府預(yù)算政策制定、編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督為主線，以增強(qiáng)政府施政重大決策措施和預(yù)算執(zhí)行效果為目標(biāo)，以建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略、施政政策和預(yù)算政策的銜接，將所有政府收支納入政府預(yù)算，完善包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和債務(wù)預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算審查程序和深度，提高預(yù)算政策、編制和審查過程的公眾參與度和透明度，有效約束政府預(yù)算編制和執(zhí)行中的部門自由裁量權(quán)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)，壓縮一般，提高國家財(cái)政資金的政策效果和使用效益。（趙保平）
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