內(nèi)容摘要：國家審計是國家治理的重要組成部分，固定資產(chǎn)投資審計作為審計中的重要方面，在國家治理的經(jīng)濟、體制及社會三個層面都發(fā)揮著積極作用。為更好地發(fā)揮固定資產(chǎn)投資審計在國家治理中的作用，審計人員在工作實踐中進行了深入思考與積極探索。
關鍵詞：國家治理 固定資產(chǎn) 投資審計 功能探索
關于國家審計與國家治理的關系，前審計長李金華認為“國家審計是國家治理的工具[1]”。劉家義審計長詳細闡述了兩者之間的關系，并對國家治理的涵義做了詮釋，他認為，國家治理就是對國家和社會的控制、管理和服務[2]。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計的制度。
改革開放后，我國固定資產(chǎn)投資（指在一定時期內(nèi)，以貨幣形式表現(xiàn)的全社會建造和購置固定資產(chǎn)的工作量及相關費用的總稱）增速迅猛，對固定資產(chǎn)投資的審計近年來也發(fā)展迅速，極大地推動了經(jīng)濟社會建設，為國家治理做出了重要貢獻。
一、固定資產(chǎn)投資審計的國家治理功能構建
（一）經(jīng)濟治理功能構建。經(jīng)濟治理是國家治理的前提與基礎，是國家治理的內(nèi)在動力，沒有經(jīng)濟的持續(xù)良性發(fā)展，國家治理的善治目標就難以實現(xiàn)。審計是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，監(jiān)督財政財務收支的真實、合法、效益。同時審計通過“看不見的手”（市場調(diào)節(jié)）與“看得見的手”（政府調(diào)節(jié)）相結合中存在的問題，提出審計建議進行國家干預，并提高干預的質(zhì)量。因此，審計的經(jīng)濟治理功能更好的促進了國家治理。
固定資產(chǎn)投資審計通過對建設項目投資概算、設備材料采購、資金管理使用等方面的審計，檢查建設項目投資是否超概算，審減工程造價節(jié)省項目投資，對資金管理使用方面的問題予以規(guī)范，并揭露工程建設中的經(jīng)濟案件線索移送司法機關及相關部門進行處理。在對項目審計過程中，通過對成本利潤、工料機、工程結算和設計概算金額進行分析，檢查工程是否存在偷工減料或高估冒算。
（二）制度治理功能構建。劉家義審計長在2008年提出，中國審計作為民主法治的產(chǎn)物和推進民主法治的工具，積極發(fā)揮審計監(jiān)督作用，促進政府管理水平不斷提高，有效發(fā)揮了審計在經(jīng)濟社會運行中的“免疫系統(tǒng)”作用。注重加強績效審計，推動政府部門提高管理水平和行政效能。通過績效審計，一方面監(jiān)督和評價納稅人的錢花得對不對、值不值、好不好，促進政府提高科學決策能力；另一方面發(fā)現(xiàn)和查找體制、機制和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，促進政府提高管理水平。所以，審計要從體制、機制及制度建設和管理層面分析原因、提出建議，促使政府部門嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，推動職能轉(zhuǎn)變和深化體制改革，促進完善公共財政制度。
在對建設項目進行審計時，通過財務收支審計與預算執(zhí)行、決算審計結合，找出投資控制體制中存在的問題；通過揭露招投標中存在的違規(guī)招標、人為切標、直接發(fā)包等問題，分析招投標制度的缺陷，健全完善招投標管理體制；通過對項目建設、工程質(zhì)量、安全運營的監(jiān)督，促進項目法人完善法人治理結構，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益。近些年來，固定資產(chǎn)投資審計很好的促進和深化了投資體制改革，完善了國家重點建設項目投資管理體制。
（三）社會治理功能構建。國家治理之中的關鍵是社會治理，國家與社會共同形成治理主體，形成“強國家——強社會”模式，通過國家與社會共同作用的利益調(diào)節(jié)機制，形成社會和諧的善治目標。強國家是指國家通過其權威性將自己意志、目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，其權威性是政府在權力運行過程中通過公正、信用和廉明得以確立的；強社會是指社會每一個人有受到承認和保護的權利和地位[3]。通過審計查出的問題，找出社會運轉(zhuǎn)及區(qū)域、行業(yè)間存在的矛盾問題及其形成原因，通過審計促進社會體制革新前進，去除社會體系中存在的頑疾。同時，在審計中關注每個公民的權利是否受到保障，推動社會和諧公平的建設步伐。近些年，審計對民生問題尤為關注，揭露了很多侵害老百姓利益的問題，不僅維護了老百姓的合法權益，也促進了相關體制的完善與制度的健全。
固定資產(chǎn)投資是國家公共財政的重要方面，固定資產(chǎn)投資審計隨著投資體制改革的逐步完善，將公共工程項目作為主要對象。近幾年，審計署開展了對汶川地震災后重建、西氣東輸二線工程、京滬高鐵等公共工程項目的審計及跟蹤審計，通過審計，促進了這些公共工程發(fā)揮其最大效益，減少了損失浪費，保障了社會公共資源的利益。固定資產(chǎn)投資審計還通過查處項目建設的損失浪費問題，促進社會公共工程項目的投資節(jié)約；通過檢查工程治理，確保項目運營安全；通過重點關注項目建設過程中與百姓生活密切相關的移民、征地拆遷等問題，維護了老百姓的切身利益；通過檢查項目建設及項目本身對環(huán)境的影響，提高社會的環(huán)保意識，保障生態(tài)平衡。
二、固定資產(chǎn)投資審計踐行國家治理功能的現(xiàn)狀
（一）固定資產(chǎn)投資績效審計是審計服務于國家治理的最好詮釋。政府的固定資產(chǎn)投資不僅直接影響投資主體的生存發(fā)展，而且與資源合理配置、宏觀經(jīng)濟及社會發(fā)展緊密相關，對社會投資具有引導性、調(diào)節(jié)性作用[4]。固定資產(chǎn)投資審計從“經(jīng)濟性、效率性、效果性、適當性、環(huán)境性”五個方面來綜合評價建設投資項目，促進項目的建設和良性運行。固定資產(chǎn)投資對于國家的經(jīng)濟治理作用成果突出，如審計發(fā)現(xiàn)京滬高速鐵路沿線個別地方基層單位套取、截留、挪用征地拆遷資金4.91億元，審計指出上述問題后，相關地方政府高度重視，積極組織力量進行調(diào)查處理，多計和挪用的征地拆遷資金如數(shù)扣回，對于套取、截留征地拆遷資金的問題，相關地方政府進行了調(diào)查處理[5]。
（二）固定資產(chǎn)投資審計將民生、環(huán)保等作為審計重點，充分發(fā)揮國家治理功能。固定資產(chǎn)投資審計除了將經(jīng)濟效益審計作為重點，還將社會關注社會民生結合起來開展審計，如2009年，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站等國家重大項目進行了跟蹤審計和審計調(diào)查，通過審計，相關部門和單位已糾正驗工計價中存在各種問題，涉及金額高達7.25億元，166個項目通過補辦征地用地或環(huán)評手續(xù)，進行耕地復墾等方式進行了整改[6]。
建設項目的征地拆遷涉及百姓切身利益，對這些項目進行審計，對于保障百姓權益，緩解社會矛盾，完善相關制度都起到了積極作用。通過審計，推動征地拆遷的補償標準、補償項目、補償程序被納入到一個公開、公正、透明的制度體系中，從而保證征地補償款的及時、足額發(fā)放。通過審計農(nóng)民征地補償費被截留挪用、拖欠或扣減現(xiàn)象，可以為完善征地補償制度提供分析藍本。
環(huán)境是人類社會生存和發(fā)展的基礎，對于環(huán)境保護問題，固定資產(chǎn)投資審計也發(fā)揮著積極作用。審計除了對項目是否經(jīng)環(huán)評審核即開工建設、項目投產(chǎn)時是否按要求進行環(huán)保驗收等程序進行審計外，對于項目建設過程中及建成后產(chǎn)生的水質(zhì)、空氣、噪聲污染等環(huán)保問題都尤為關注。
三、固定資產(chǎn)投資審計服務于國家治理的不足及對策
從目前國家審計服務于國家治理的成效來看，最突出的成績體現(xiàn)在經(jīng)濟治理方面，體制、社會方面的稍顯落后。在一些公共領域，政府和社會之間的關系依然存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)投資審計對于我國基本投資建設和投資體制改革等都起了積極的促進作用，但是由于固定資產(chǎn)投資審計理念創(chuàng)新還不夠，質(zhì)量審計的理論研究和審計實踐的扎實深入還需大力加強，項目建設開工前的審計還在嘗試探索之中，為此，還需從以下幾方面做好探索完善工作。
（一）創(chuàng)新固定資產(chǎn)投資審計理念。首先，將績效審計方法融入傳統(tǒng)工程造價審計，開拓績效造價審計新思路[7]?？冃г靸r審計在傳統(tǒng)造價審計的基礎上，注重運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析技術，引入相關學科的方法，如經(jīng)濟學中的費用效益分析、管理學中的項目管理理論、壽命周期理論等，在核實工程結算的真實合理性基礎上，分析項目造價與進度、質(zhì)量、安全的關系和影響，進而深入揭示投融資體制、項目建設經(jīng)營管理以及政策體制機制方面存在的問題。
其次，將揭露項目審計中發(fā)現(xiàn)的重大違紀違規(guī)問題與體制機制問題有機結合，進行深入分析研究。工程項目建設中的招投標、物資采購環(huán)節(jié)等是腐敗易發(fā)高發(fā)的領域，重點對這些環(huán)節(jié)進行審計，不僅有助于揭露發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)問題，而且能夠通過分析查找原因，完善工程建設領域的管理體制。
最后，重點關注宏觀政策落實，發(fā)揮投資審計在國家治理中的作用。在審計中，積極分析總結項目建設中存在的問題及其對政策措施實施效果的影響，為制定和完善國家相關政策措施提供意見和建議。
（二）抓住重點深入開展建設項目質(zhì)量審計。固定資產(chǎn)投資審計一直將建設項目質(zhì)量審計作為重點，但是目前無論從理論研究，還是審計實踐來看，建設項目質(zhì)量審計的發(fā)展?jié)摿€深有可挖。
筆者認為，提高建設項目的質(zhì)量審計精準性應抓住兩個關鍵點，即“質(zhì)”和“量”。所謂對“質(zhì)”的審計，一是關注材料質(zhì)量，即所用材料是否符合要求，材料型號是否降低等；二是重點檢查建設項目的施工質(zhì)量，即施工過程是否按設計要求進行，施工工序是否合規(guī)等；三是對建設項目的設計質(zhì)量進行審計，如關注設計是否存在重大缺陷。所謂對“量”的審計，一是審計材料用量，即材料或物資（如鋼筋、混凝土）是否足量；二是施工工程量的審計，檢查是否存在“偷工”等現(xiàn)象。
從一些項目的審計結果來看，質(zhì)量審計發(fā)現(xiàn)的主要問題主要集中在以下幾個方面：（1）設計未達到相關要求；（2）施工單位未按設計要求進行施工；（3）野蠻施工造成質(zhì)量及安全事故；（4）監(jiān)理未履行其職責，隱蔽工程存在質(zhì)量隱患；（5）采購的施工物資及材料規(guī)格不夠或以次充好。
（三）嘗試項目事前審計。做好事前審計可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正在項目施工前出現(xiàn)的問題，項目事前審計的作用在某種意義上說比竣工后審計更重要。對建設項目的事前審計應該對該項目進行綜合性的技術、經(jīng)濟、社會評價，但由于審計人員自身的專業(yè)和能力所限，很難達到審計的目標，審計人員更多地是進行程序性審計。如項目是否在經(jīng)過科學論證的基礎上完成立項審批，檢查項目的合理性與規(guī)范性，認真審核資金來源是否與國家的規(guī)定相適應，建設資金是否足額到位，以及工程項目的審批手續(xù)是否符合規(guī)定。由于對未開工項目的審計對審計人員專業(yè)水平、審計技術方法的要求更高，審計風險較大，對這類項目進行審計，是一種新的探索和嘗試，要求審計人員在審計思路、范圍、技術方法等各方面還要有新的突破[8]。（趙潛濤）
參考文獻：
1．《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版
2．李金華，國家審計是國家治理的工具，《財經(jīng)》，2004年第24期
3．劉家義，抓住機遇 乘勢而上 努力開創(chuàng)審計事業(yè)科學發(fā)展新局面，《劉家義在全國審計工作會議上的講話》，2012年1月
4．《固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標體系設計，《審計研究》，2009年第1期
5．趙潛濤，關于南水北調(diào)工程績效審計的探索，《中國審計報》，2009年9月16日
[1]李金華在中央財經(jīng)大學法律系主辦的“中國財經(jīng)法律論壇”上的演講，2004年
[2]劉家義審計長在華盛頓的講話，2011年7月15日
[3] 《鄧小平文選》第3卷，北京，人民出版社1993年版，第364頁
[4] 《固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標體系研究》課題組：固定資產(chǎn)投資項目效益審計評價指標體系設計，《審計研究》，2009年第1期
[5]《京滬高速鐵路建設項目2011年跟蹤審計結果》，審計結果公告2012年第3號
[6]《關于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》
[7]劉智 趙潛濤：《審計署武漢辦廣開思路做好投資項目審計》，審計署網(wǎng)站，2012年3月23日
[8]趙潛濤，關于南水北調(diào)工程績效審計的探索，《中國審計報》，2009年9月16日
|
