【摘要】 公共受托責(zé)任是國(guó)家治理的核心。作為國(guó)家治理系統(tǒng)的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是基于公共受托責(zé)任。國(guó)家審計(jì)職能的有效發(fā)揮推動(dòng)著國(guó)家實(shí)現(xiàn)“善治”。公眾參與治理是實(shí)現(xiàn)“善治”的必經(jīng)之路，而提高公眾參與性則是國(guó)家審計(jì)職能拓展的重要方向。在公眾參與治理廣度和深度不斷提升的時(shí)代背景下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)構(gòu)建起公眾參與國(guó)家審計(jì)工作的方式、渠道和機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】 國(guó)家治理 公眾參與 國(guó)家審計(jì)職能 實(shí)現(xiàn)路徑
社會(huì)公眾積極參與國(guó)家和社會(huì)的治理事務(wù)已成為當(dāng)今民主社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象。在公眾參與治理的時(shí)代背景下國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮有著更廣闊的空間。在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)公共服務(wù)型政府的進(jìn)程中，深入探究國(guó)家審計(jì)職能的定位及其作用發(fā)揮的實(shí)現(xiàn)路徑，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
一、公共受托責(zé)任、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)
（一）公共受托責(zé)任是國(guó)家治理的核心
在民主國(guó)家里，政府是通過人民民主選舉產(chǎn)生的，政府事實(shí)上是接受人民的委托治理國(guó)家，政府的受托責(zé)任是一種公共受托責(zé)任。公共受托責(zé)任是因委托人即社會(huì)公眾賦予的公共權(quán)力而產(chǎn)生，受托管理公共資源的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任是履行財(cái)政、管理、規(guī)劃和披露責(zé)任，受托機(jī)構(gòu)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益的最大化。公共權(quán)力機(jī)關(guān)履行受托責(zé)任的過程即為國(guó)家治理，也就是通過配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事物進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，以確保國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益、維護(hù)人民權(quán)益、保持社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。社會(huì)公眾與政府之間的受托責(zé)任關(guān)系是國(guó)家治理的關(guān)鍵，當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)型與變革的方向就在于塑造更向公眾負(fù)責(zé)、更為有效地履行公共受托責(zé)任的政府體系。正因?yàn)椤皺?quán)力的公共性”是公共受托責(zé)任的本質(zhì)特征，公有權(quán)力是公共受托責(zé)任的本源、前提和基礎(chǔ)，因此公共受托責(zé)任隨著社會(huì)民主化進(jìn)程而不斷得到重視和發(fā)展。
（二）公共受托責(zé)任是國(guó)家審計(jì)的重要出發(fā)點(diǎn)
國(guó)家治理的過程需要各個(gè)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)。作為國(guó)家治理系統(tǒng)的內(nèi)生監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。國(guó)家審計(jì)通過公正和客觀的評(píng)價(jià)政府是否負(fù)責(zé)和有效地管理公共資源并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，幫助政府組織履行受托公共責(zé)任、改善公共管理績(jī)效，從而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分。
正如審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生、又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展一樣，國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，并且隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的深化而不斷得以發(fā)展。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)對(duì)其管理的資源所負(fù)有的責(zé)任。在公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任中，委托人是公眾，受托人是各級(jí)政府機(jī)關(guān)，受托人必須按照公眾的要求受托管理資源，對(duì)公眾負(fù)責(zé)，向公眾報(bào)告，并且要接受公眾的監(jiān)督，公眾與各級(jí)政府機(jī)關(guān)之間形成了委托代理關(guān)系。為了避免委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，有必要專門設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督。從這個(gè)意義上講，國(guó)家審計(jì)是受公眾的委托，依法對(duì)受托管理公共資源的各級(jí)政府機(jī)關(guān)和公有企事業(yè)單位公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)并提出報(bào)告的一項(xiàng)具有獨(dú)立性、綜合性和專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。在國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)良好治理。
二、公眾參與治理背景下國(guó)家審計(jì)的職能定位
（一）公眾參與治理是實(shí)現(xiàn)“善治”的必經(jīng)之路
國(guó)家治理的目標(biāo)取向是實(shí)現(xiàn)良好的治理（Good Governance，“善治”），即可以避免“無效治理”并使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公眾對(duì)公共生活的合作管理，是國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系。善治的實(shí)現(xiàn)有賴于公眾自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，要求公眾的積極參與，其基礎(chǔ)就是公民社會(huì)。正如聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)（UNESCAP）在《何謂善治？》（What is Good Governance?）中所指出的，治理成為善治的必要條件是腐敗被減為最小程度，在決策過程中考慮少數(shù)人的看法以及傾聽弱勢(shì)群體的聲音，并且該機(jī)構(gòu)提出的善治的八個(gè)主要特征，即本質(zhì)上是參與、具有公信力、積極回應(yīng)、公平和包容、方向上達(dá)成共識(shí)、透明、有效用和效率、法治。自20世紀(jì)90年代以來興起的公民治理理論強(qiáng)調(diào)的就是公眾在國(guó)家治理中的重要地位和作用，公眾應(yīng)當(dāng)在公共行政中扮演積極的角色，而建立面向公眾、民眾本位的服務(wù)型政府已成為全球改革的浪潮?，F(xiàn)階段，我國(guó)在建設(shè)和諧社會(huì)和服務(wù)型政府的進(jìn)程中也把公眾積極參與作為政府履行行政職能的重要環(huán)節(jié)。
公眾參與治理理念強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人等各類主體的潛力和能動(dòng)作用，讓公眾積極參與到管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的活動(dòng)中，在這一過程中，公眾應(yīng)能充分享有公共管理事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公眾角色的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，即從過去的“象征性參與”到“真正的公眾參與”的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)公眾參與國(guó)家治理的過程，同時(shí)也伴隨著政府角色的重新定位和職能的不斷轉(zhuǎn)變，即從低效率政府向更高效率的政府的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從過度管制政府向授權(quán)分權(quán)政府的轉(zhuǎn)變，以及從不透明政府向透明政府的轉(zhuǎn)變。
（二）公眾參與性是國(guó)家審計(jì)職能的拓展方向
善治下的政府是講求效率和效能的政府、是公民廣泛參與的政府。在國(guó)家治理邁向“善治”的過程中，作為國(guó)家治理大系統(tǒng)中重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，其職能的發(fā)揮有著更廣闊的空間。
傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)職能主要定位于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)，這是審計(jì)檢查會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性的一種審計(jì)。財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)履行的是一種監(jiān)督國(guó)家財(cái)政的職能，這種傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)主要是決定一個(gè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表的公允性、合理性和準(zhǔn)確性，并對(duì)此發(fā)表意見。對(duì)公共部門進(jìn)行傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)及合法合規(guī)性審計(jì)是大多數(shù)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能。自20世紀(jì)70年代后，公眾已經(jīng)不僅僅關(guān)心政府在財(cái)政資金和公共資源的使用上應(yīng)“取之于民、用之于民”，而是更進(jìn)一步關(guān)心資金、資源使用上是否“用得合理、用得經(jīng)濟(jì)”，國(guó)家審計(jì)也因此擺脫了單純的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)的約束和局限，既關(guān)注審查政府和公共部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性（Economy）和效率性（Efficiency），同時(shí)也要審查政府和公共部門的工作是否實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)，評(píng)價(jià)工作的效果與成效（Effectiveness）。對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)不僅以其是否遵循規(guī)則和程序來衡量，更以其是否完成或達(dá)成結(jié)果來衡量，國(guó)家審計(jì)的職能從對(duì)政府及公共部門的合法性合規(guī)性審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向?qū)ζ淙〉玫目?jī)效（“3E”）進(jìn)行審計(jì)。以美國(guó)審計(jì)署為例，在20世紀(jì)70年代至今，該署從事的財(cái)務(wù)審計(jì)比例已下降至不足10%，而經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)比例則占到了90%。我國(guó)自國(guó)家審計(jì)恢復(fù)重建開始就一直探索把績(jī)效審計(jì)引入到審計(jì)工作中去，在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了要“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)?！?BR> 自20世紀(jì)90年代以來，隨著公眾參與治理和服務(wù)型政府理念在西方國(guó)家的逐步興起，作為完善國(guó)家治理的重要制度安排，面向政府和公共部門這些特定對(duì)象的國(guó)家審計(jì)受到越來越多的關(guān)注，同時(shí)也被賦予了更多的時(shí)代內(nèi)涵。在公眾參與治理的時(shí)代，以“3E”為特征的績(jī)效審計(jì)已不能滿足公眾對(duì)國(guó)家審計(jì)職能定位的期待，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是“3E”審計(jì)執(zhí)行主體是由政府審計(jì)機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，主體是一元而非多元的；二是參與方限于審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)部門，而不是包括社會(huì)公眾和中介機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多方參與；三是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上過于強(qiáng)調(diào)了數(shù)量性，對(duì)與公眾利益攸關(guān)的“公平性”和“可持續(xù)性”關(guān)注不足；四是在審計(jì)信息結(jié)果反饋上，公眾只是被告知而不能直接參與到對(duì)政府履行受托責(zé)任的問責(zé)中。提高公眾參與性是國(guó)家審計(jì)職能的一個(gè)重要演進(jìn)趨勢(shì)和發(fā)展方向，是對(duì)公眾參與治理背景下績(jī)效審計(jì)職能的豐富和完善，是國(guó)家治理在邁向“善治”進(jìn)程中的必然結(jié)果。公眾參與治理理念直接促進(jìn)了對(duì)績(jī)效審計(jì)職能的重新審視和拓展，這是一個(gè)公共行政模式由“權(quán)利至上”發(fā)展到“責(zé)任至上”的進(jìn)化歷程，其核心特征是對(duì)政府績(jī)效及其責(zé)任的高度關(guān)注。它強(qiáng)調(diào)的是公眾的知情權(quán)、政府透明度以及政府可問責(zé)性，產(chǎn)生的基礎(chǔ)則源于公眾的自主意識(shí)、批判精神、利益表達(dá)和主動(dòng)參與精神。
三、公眾參與治理背景下國(guó)家審計(jì)職能有效發(fā)揮的實(shí)現(xiàn)路徑
在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接受公眾的委托進(jìn)行國(guó)家治理，而國(guó)家審計(jì)職能的充分發(fā)揮則是為了確保政府能有效履行這種公共受托責(zé)任。隨著公眾參與國(guó)家治理的深度和廣度不斷提升，國(guó)家審計(jì)的職能定位已經(jīng)由關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法合規(guī)性拓展到關(guān)注政府和公共部門活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，再不斷拓展到國(guó)家治理的安全性、公平性和可持續(xù)性。在我國(guó)培育發(fā)展公民社會(huì)、建設(shè)和諧社會(huì)的今天，充分調(diào)動(dòng)公眾參與國(guó)家治理的主動(dòng)性和積極性已成為必然之舉。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在履行公共受托責(zé)任的過程中把公眾作為重要的參與者，依法、理性、有序地引導(dǎo)公眾廣泛參與審計(jì)管理和審計(jì)監(jiān)督，努力構(gòu)建起公眾參與國(guó)家審計(jì)工作的方式、渠道和機(jī)制，讓公眾不僅僅成為國(guó)家審計(jì)工作的“審視者”、“評(píng)價(jià)者”，同時(shí)還可以擔(dān)當(dāng)“指導(dǎo)者”、“建設(shè)者”的重要角色，這既有助于國(guó)家審計(jì)職能的有效發(fā)揮，也有助于國(guó)家審計(jì)更好地推動(dòng)和服務(wù)國(guó)家治理。
（一）審計(jì)內(nèi)容上應(yīng)更貼近社會(huì)公眾的切身利益
我國(guó)國(guó)家審計(jì)的最終目標(biāo)是維護(hù)好全體公眾的根本利益，與之相對(duì)應(yīng)，審計(jì)工作應(yīng)把社會(huì)公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題列入重點(diǎn)內(nèi)容，在審計(jì)項(xiàng)目選擇上側(cè)重于那些最能反映公眾需求、對(duì)公眾利益影響廣泛的項(xiàng)目。現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)公平、社會(huì)保障、資源利用、生態(tài)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等已成為社會(huì)公眾非常關(guān)切的問題，和社會(huì)公眾的自身利益息息相關(guān)。加強(qiáng)這些領(lǐng)域中熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的審計(jì)工作，既能提高社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的熱情，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)公眾切身利益的有力保障。
（二）在審計(jì)程序上積極吸收社會(huì)公眾的意見
各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家審計(jì)職能的執(zhí)行主體，在審計(jì)過程中應(yīng)主動(dòng)吸引公眾參與到審計(jì)工作的各個(gè)程序環(huán)節(jié)中，包括審計(jì)目標(biāo)的確定、審計(jì)方案的擬定、審計(jì)數(shù)據(jù)信息的收集、審計(jì)技術(shù)的選擇、審計(jì)意見的反饋等等，虛心接受包括專家、企業(yè)、民間組織、個(gè)人以及媒體部門在內(nèi)的不同方面利益主體的意見，充分利用調(diào)研座談、聽證、網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體公示等各種形式，搭建起公眾提供信息和咨詢建議的平臺(tái)和渠道。公眾直接參與到審計(jì)工作的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，也是其監(jiān)督審計(jì)部門履行受托責(zé)任情況的有效途徑，可以有效監(jiān)督審計(jì)部門是否依法審計(jì)、文明審計(jì)、廉潔審計(jì)，是否按照客觀、公正、公平的原則實(shí)施審計(jì)，這有利于不斷規(guī)范審計(jì)行為，樹立審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，提高審計(jì)工作的社會(huì)認(rèn)知度。
（三）建立起審計(jì)結(jié)果信息公告和反饋機(jī)制
積極有效推行審計(jì)結(jié)果公告制度是保障政治民主和公共受托責(zé)任有效履行的關(guān)鍵措施之一。通過加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)結(jié)果通過一定形式在一定范圍內(nèi)予以公開，可以讓政府內(nèi)部監(jiān)督變?yōu)樯鐣?huì)監(jiān)督，并將審計(jì)執(zhí)法納入公眾監(jiān)督的視野。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要重視審計(jì)結(jié)果信息向社會(huì)公眾的傳遞，同時(shí)還應(yīng)關(guān)注公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果信息的反饋情況。審計(jì)結(jié)果信息的傳遞和反饋本身就是公眾和審計(jì)機(jī)關(guān)之間相互交流、溝通和影響的雙向過程。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)人員把社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的反饋信息進(jìn)行收集、整理和加工，并在保證審計(jì)工作質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果客觀公正的基礎(chǔ)之上，研究如何將反饋信息運(yùn)用于審計(jì)工作的各個(gè)流程環(huán)節(jié)中去。（趙魯光）
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