摘要：本文以促進(jìn)社?；鸶佑行У匕l(fā)揮社會保障功能、推動國家良治為目標(biāo)，在分析我國社會保障體系中存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出從社?；痤A(yù)算管理著手，通過審計推動提升社?；痤A(yù)算管理水平，進(jìn)而發(fā)揮審計的國家治理功能。然后，從項目計劃、審計思路、組織管理、審計方式和方法等方面提出改進(jìn)社保基金審計的對策建議。
關(guān)鍵詞：國家治理 社?；?預(yù)算管理
引言
從社會科學(xué)誕生之日起，實現(xiàn)“良治”便是人類研究社會治理的最高目標(biāo)。所謂良治，其內(nèi)涵無外乎人人期望的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、科技發(fā)展、生活富足、人民滿意等幾個方面。1992年初，鄧小平同志在“南方談話”中提出：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！?。其中，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的根本目的、根本目標(biāo)，也是當(dāng)前中國實現(xiàn)國家“良治”目標(biāo)的基本出發(fā)點。
劉家義審計長今年再次指出：“國家審計是國家治理的重要組成部分”。簡單的理解，基于國家治理目標(biāo)而開展的審計工作，其暴露問題、分析原因、揭示風(fēng)險、提出對策等功能的實現(xiàn)，就是審計國家治理功能的根本體現(xiàn)。
從“社保審計如何從服務(wù)于國家治理出發(fā)，有效開展審計”的角度出發(fā)，當(dāng)下社保審計的關(guān)注點更應(yīng)當(dāng)放在揭示社會保障工作效果與社會需求的差距，分析研究人民需求無法滿足的原因，為實現(xiàn)國家社會保障良治提出有建設(shè)性的意見。并在此基礎(chǔ)上結(jié)合審計實際的開展條件和工作目標(biāo)，選取合理的著手點，提高社保審計工作水平，充分發(fā)揮審計工作的經(jīng)驗和成果，體現(xiàn)國家審計在社會保障領(lǐng)域內(nèi)國家治理功能。
一、當(dāng)前我國社會保障的主要問題及原因分析
（一）社會保障的含義與國家治理。
社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度，其本質(zhì)是維護社會公平進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。從社會主義的根本目的出發(fā)，社會保障是消滅剝削、消除兩極分化，進(jìn)而實現(xiàn)社會主義公平公正的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)共同富裕的基本保證。能否有效解決社會保障問題，已成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展和安定團結(jié)大局的關(guān)鍵問題。因此，社會保障是我國國家治理的重要任務(wù)，做到社會保障的廣泛全面、公平公正、便捷高效，是實現(xiàn)國家社保良治的基本要求。
（二）當(dāng)前我國社保基金管理中存在的問題。
1993年，中共十四屆三中全會在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出了社會保險基金的管理和運營要分開、實行收支兩條線管理等規(guī)定，但多年來上述要求一直沒有得到貫徹。政府行政架構(gòu)內(nèi)單設(shè)全國社會保障基金這樣一個事業(yè)部門管理基金同時多個政府部門參與社會保障經(jīng)濟的統(tǒng)籌和管理工作，容易導(dǎo)致行政管理、財務(wù)管理與投資管理主體的重復(fù)。2010年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，開始對社?；疬M(jìn)行預(yù)算管理，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金在內(nèi)的社?；鸢凑针U種分別開始編制預(yù)算。然而，預(yù)算的長期缺失與管理主體的分散冗雜，造成我國社?；鸫嬖谝韵聨最愅怀鰡栴}：
一是法律約束機制不健全，未形成有效運行機制。由于社?；鸸芾砹⒎üぷ鬟M(jìn)展緩慢，法律約束機制不健全，缺乏相應(yīng)的社會保障法律、法規(guī)，導(dǎo)致社會保障基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機制，同時也造成對社?；鸨O(jiān)管的機制不健全，執(zhí)法監(jiān)管乏力。
二是社會保障基金管理機構(gòu)分散，管理層次過多，效率低下。社?；鸬幕I集、管理、使用等工作長期缺少一個集中度高、執(zhí)行力強的中央級政府部門統(tǒng)籌開展。目前，從中央部級事業(yè)單位到縣級政府部門，多級別、多部門均參與了社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，導(dǎo)致了地區(qū)、部門間社?；痣y以協(xié)調(diào)運營，無法集中發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，同時擴大了社會保障基金投資風(fēng)險。此外，政出多門，各部門自行設(shè)置管理機構(gòu)的做法，會導(dǎo)致功能重置冗雜，辦事效率低下。
三是監(jiān)管缺失，預(yù)算與資金管理不公開、不透明，信息無法統(tǒng)一共享。社?；鹄U、支、管等環(huán)節(jié)長期以來缺乏監(jiān)督機制，社?；痤A(yù)算和收支管理也一直沒有做到及時向社會公開，這為少繳社會保險費、騙取或違規(guī)支付社會保險金等行為留有漏洞。此外，社?；鸸芾硇畔?yīng)當(dāng)是一個詳細(xì)準(zhǔn)確記錄各類參保、受保信息的龐大而集中的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)該數(shù)據(jù)的全國性統(tǒng)一與共享，是人民群眾流動性日益增大的現(xiàn)實要求，也是基金監(jiān)管的必然需要。但是，目前這樣的數(shù)據(jù)庫還未建立完善，數(shù)據(jù)的共享也往往局限于省甚至縣內(nèi)部，與實際需要相去甚遠(yuǎn)。
二、社保基金審計不足與著手點選取
（一）當(dāng)前我國社?；饘徲嬇c國家治理要求的差距。
上述社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}，許多是可以通過審計發(fā)現(xiàn)、糾正和改善的。從國家治理的層次和角度出發(fā)，反思和總結(jié)以往的社?；饘徲嫻ぷ髦械牟蛔?，不斷改進(jìn)組織管理形式和提高審計實施方法，不斷揭示新問題，提出新建議，是審計發(fā)揮國家治理功能的體現(xiàn)。概括地說，在社?；饘徲嬛?，與國家治理的要求相比，我們還存在以下幾個方面的不足。
一是審計計劃安排的國家治理理念不足。我國社?；饘徲嫻ぷ髌赜趯鹗杖氲恼鎸嵭?、支出的合規(guī)性進(jìn)行檢查，對社?；鸬陌踩暾P(guān)注較多，但是在國家治理的角度設(shè)定審計的目標(biāo)并安排審計項目計劃做的尚不夠。具體表現(xiàn)為對社?；鹑娼y(tǒng)籌能力和整體編制預(yù)算的可行性、基金預(yù)算編排的合理性、多個險種綜合編制預(yù)算的異同度這些國家治理層面需要關(guān)心的問題關(guān)注度不夠，所以在審計計劃安排時，主要設(shè)置為各類專項資金的安全、合規(guī)及效益性審計項目，往往容易陷入社?；饘徲嬌婕皟?nèi)容多、工作量大，貪圖細(xì)致全面又難以面面俱到的迷局中去，影響了審計國家治理功能的發(fā)揮。
二是審計分析思路層次不高。社會保障領(lǐng)域的國家治理，重點是要關(guān)注制度改革過程中存在的制度缺陷、社保政策運行以及社?；鹗褂玫男б娴确矫?。當(dāng)前社保審計中還存在分析思路出發(fā)點層次不高、審計分析建議國家治理理念體現(xiàn)不明顯等現(xiàn)象。最大的表現(xiàn)是社?；饘徲嫷囊饬x認(rèn)識不清，沒有完全從滿足國家治理和人民需求的角度出發(fā)展開思考和整理思路，沒有完全從分析社會保障基本矛盾的角度展開分析和研究建議。
三是審計模式過于單一，缺乏與經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計大格局的關(guān)聯(lián)，審計覆蓋面窄?；趯徲媷抑卫砉δ艿穆氊?zé)要求，隨著我國審計制度的不斷發(fā)展和完善，經(jīng)濟責(zé)任審計、財政預(yù)算大格局審計等審計項目模式越來越成為審計的主攻方向。社會保障工作本來就是黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任的重要方面，社?；鹄響?yīng)而且必將成為政府財政預(yù)算的重要組成部分，這些都是國家治理的必然方向，因此也是社保審計的融合方向。目前，社保審計還處于相對獨立、缺乏與其他審計模式相聯(lián)系的境地，因而時有覆蓋面受限等掣肘情況出現(xiàn)。
四是社?；饘徲嫹椒ㄏ鄬蟆Ｊ軅鹘y(tǒng)審計方法和審計技術(shù)的限制，社?；饘徲嬐饕獙Ρ粚徲媶挝惶峁┑呢攧?wù)和數(shù)據(jù)資料進(jìn)行審計，計算機數(shù)據(jù)分析技術(shù)只是作為選取線索和在已知問題中大體判斷規(guī)模所用，而聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的信息集成審計則缺乏普及，多數(shù)審計組缺少在網(wǎng)絡(luò)信息化條件下開展審計的方法和技術(shù)經(jīng)驗。與被審計單位利用計算機數(shù)據(jù)管理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相比，審計處于落后位置。
五是現(xiàn)有審計人員素質(zhì)難以適應(yīng)社?；饘徲嫷男枰?。目前計算機審計人員在社?；饘徲嫻ぷ髦姓急乳_始有所提升，但是真正開展信息化條件下的社?；饘徲?，需要既熟悉社?；饦I(yè)務(wù)，又通曉計算機數(shù)據(jù)分析，同時還具備一定網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的復(fù)合型人才。然而由于審計人員業(yè)務(wù)知識水平的不均衡，部分審計人員雖然擁有豐富的財會審計知識和經(jīng)驗，但對計算機技術(shù)不甚熟悉，造成一些計算機知識結(jié)構(gòu)上的欠缺（如數(shù)據(jù)庫的采集、轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)庫命令查詢分析等方面知識）；而新補充的計算機審計人員，往往缺乏財務(wù)會計、預(yù)算管理和社保制度方面的豐富經(jīng)驗，有時候會面對豐富的信息不知取何而用。
（二）社?；饘徲嬛贮c的選取。
審計要發(fā)揮國家治理的功能，目標(biāo)在于解決目前我國社會保障中存在的種種矛盾，滿足全體人民的需要。從實際操作角度出發(fā)，通過審計促進(jìn)各類社保問題的整改和不斷優(yōu)化我國社保體系、提高社保工作服務(wù)水平，是審計工作發(fā)揮國家治理功能的具體體現(xiàn)。
目前，我國中央政府管理社會保障事務(wù)的主要機構(gòu)包括人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部和財政部，分別負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等項目；管理社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目；管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度；負(fù)責(zé)制定社會保障的財政政策和財務(wù)、會計制度，實施對社會保障資金收支的財政監(jiān)督，為社會保障計劃提供補助資金等。各省、市、縣政府設(shè)有同樣的行政管理機構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)的社會保障職能。全國社會保障基金由全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)管理，實行預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理兩種形式。
由于社保資金管理層級多、部門相對分散、法律法規(guī)不健全等的現(xiàn)實限制以及部分地方、部門在實際運作中，缺乏明確的文件和細(xì)則規(guī)定，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及情況不盡一致的現(xiàn)狀，我國目前尚未真正形成一個完整的獨立的社保預(yù)算體系，因而社保預(yù)算一段時間處于缺位狀態(tài)。與此相應(yīng)，社會保障審計的工作平臺也無法得以完善，社會保障審計處于一種零散、無體系框架和時輕時重的狀態(tài)中。2010年1月6日，國務(wù)院發(fā)布了《試行社會保險基金預(yù)算意見》，將社?；鹫郊{入政府預(yù)算，也為社會保障資金審計搭建起了工作平臺。
社?；痤A(yù)算是目前一個較好的社會保障審計著力平臺，通過提升基金預(yù)算管理水平，有利于提高社會保障國家治理的統(tǒng)籌水平和管理集中度，有利于促進(jìn)社保工作的良治。此外，根據(jù)已有的審計經(jīng)驗，基于財政預(yù)算和經(jīng)濟責(zé)任的審計，往往具有更好的承載方式和實施效果，更有利于審計工作的全面開展和避免審計范圍掣肘，也更便于在更高的層面開展審計分析研究工作。因此，本文提出，針對社?；痤A(yù)算的編制、執(zhí)行和效果分析等管理運行情況開展工作，是目前國家審計介入國家社會保障治理的良好著手點。
三、基于國家治理觀的社?；饘徲?BR> 綜合分析了我國社?；鸸芾砗蜕绫；饘徲嫹矫娴膯栴}與不足后，如何從國家治理大局出發(fā)，從社?；痤A(yù)算平臺著手，通過開展社?；饘徲?，促進(jìn)社保預(yù)算管理水平提高，成為時代賦予社?；饘徲嫷男仑?zé)任。從國家治理的角度，本文對社?；痤A(yù)算審計的項目計劃、分析思路、項目模式和組織管理、審計方法和人員素質(zhì)等提出一些見解。
（一）項目計劃。
我國現(xiàn)行社保制度體系暴露出的種種問題，既是社保審計關(guān)注的對象，也是國家治理觀下的審計分析和判斷問題的基本出發(fā)點。因此，在審計項目計劃制定的時候，需要切實了解社會保障體系與人民和社會需求的差距，從國家治理的高度出發(fā)，想人民之所想，急社會之所急地制定社?；痤A(yù)算審計項目計劃。具體的講，審計項目設(shè)置的出發(fā)點需要滿足以下幾方面的目標(biāo)。
一是要促進(jìn)法制建設(shè)，做到依法審計。針對目前我國社會保障法律、法規(guī)還不健全的實際國情，應(yīng)該從以加快制定社?；鹣嚓P(guān)預(yù)算規(guī)定和管理辦法入手，逐步放大到盡快督促社會保障法及其他配套法規(guī)的出臺，以期建立包括勞動法和社會保障法在內(nèi)的勞動和社會保障法律、法規(guī)體系為目標(biāo)，開展社?；痤A(yù)算審計。同時為社?；饘徲嫳O(jiān)督提供法律保證，創(chuàng)造一個良好的審計環(huán)境。
二是要改變單一社保審計模式，實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，促進(jìn)社保管理體制改革。目前我國社?；鸾y(tǒng)籌層次偏低，基金往往帶有地方行政保護和附屬物的色彩，又由于資金量的龐大和財政的兜底，加之社?；鸸芾硗该鞫鹊颓胰狈ΡO(jiān)督，社保審計必須最終落腳在對權(quán)力有效的監(jiān)督制約，優(yōu)化現(xiàn)有的多頭管理和臃腫機構(gòu)，促進(jìn)社?；痤A(yù)算管理的高效、廉潔、公開、透明。
三是要繼續(xù)關(guān)注基金管理和運行中的問題和風(fēng)險，對社?；鹫魇盏恼鎸嵭?、完整性進(jìn)行審查，對內(nèi)部控制制度是否健全進(jìn)行審查，對基金支出真實性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查。通過發(fā)現(xiàn)揭露問題，促進(jìn)提高經(jīng)濟管理水平。
四是提高宏觀分析能力，關(guān)注社?；鸨Ｖ翟鲋?。隨著我國進(jìn)入老齡化社會等現(xiàn)實問題，社?；鸬膩碓?、保值增值方法和支出的壓力成為需要關(guān)注的新的課題。社保審計要結(jié)合審計開展大量的審計調(diào)查，從管理制度上發(fā)現(xiàn)和揭露問題，向政府有關(guān)決策部門提出切實可行的建議，促進(jìn)社會保障制度的建立和完善。
（二）審計分析思路。
根據(jù)國家治理觀的要求，社?；饘徲嬕淖冞^去就事論事的分析個案多、查找違法違規(guī)案件多，有高度又有實際支撐的制度問題分析少、有大局觀又有可操作性的建設(shè)性建議少的局面，提高審計分析思路和水平?？梢詮拇龠M(jìn)社保行業(yè)管理的角度出發(fā)，分析社?；饘徲嬋绾未龠M(jìn)拓展基金預(yù)算范圍，促使基金管理正規(guī)化；從提高統(tǒng)籌的角度出發(fā)，分析如何提高統(tǒng)籌級別、促進(jìn)減少管理級次和機構(gòu)，促使基金管理提升效率；從基金預(yù)算審計常態(tài)化出發(fā)，分析如何跟蹤開展基金預(yù)算管理執(zhí)行審計，全面及時掌握基金動態(tài)，為基金預(yù)算編制管理提出合理建議；從社會發(fā)展和時代進(jìn)步出發(fā)，分析老齡化社會到來對社會保障工作的影響、如何提升基金籌集、支出效果，保證基金保值增值。
（三）審計模式和組織管理。
針對當(dāng)前社保審計模式單一、覆蓋面窄的不足，下一步社?；饘徲嫻ぷ骺梢蚤_展橫向聯(lián)合，創(chuàng)新優(yōu)化審計項目組合，積極探索社會保障基金審計與財政預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、行政事業(yè)審計聯(lián)合開展，將社?；饘徲嬜鳛楣秘斦A(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容，把社?；鸬让裆邎?zhí)行的審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況評價和審計范疇，充分利用現(xiàn)有審計力量，形成社會保障基金審計合力。
由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復(fù)雜，審計機關(guān)可以整合各級審計機關(guān)的資源，采取“同級審”和“上審下”相結(jié)合的方法，對中央主管部門、省、市、縣各級社保管理部門同時開展審計或?qū)徲嬚{(diào)查。通過集合署機關(guān)、派出局、特派辦、地方各級審計機關(guān)的力量，通過上下聯(lián)動的組織管理方式，分別向預(yù)算編制管理部門和執(zhí)行結(jié)果的兩頭延伸，通過審查項目支出的實際情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，揭露社?；鸸芾碇械谋锥撕筒蛔?，對現(xiàn)行社會保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞提出審計建議。
（四）審計方法和人員素質(zhì)。
改進(jìn)社?；饘徲嫹椒ǚ矫?，應(yīng)當(dāng)兼顧傳統(tǒng)社保和預(yù)算執(zhí)行審計的經(jīng)驗優(yōu)勢、同時滿足當(dāng)前計算機數(shù)據(jù)庫和信息化要求，還要為未來遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)信息共享條件下的新審計方法做準(zhǔn)備。具體包括：
一是要發(fā)揚預(yù)算審計和社?；饘徲嫼玫膫鹘y(tǒng)，通過審查賬目、填報表格與實地查看、入戶調(diào)查相結(jié)合的傳統(tǒng)審計方式，發(fā)揮審計干部深入細(xì)致的特點和會計、審計、社保等專業(yè)特長，查找社?；鹬小罢鎸崱踩?、規(guī)范”等方面的問題。
二要提高審計信息化及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平?？梢岳脤徲嬡浖蜕绫；饘Ｓ梅治鲕浖Ρ粚徲媽ο蟮臅?、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行處理、分析，揭露基金籌集、使用管理以及基金系統(tǒng)運行中存在的漏洞及舞弊行為。最近幾年來，社保部門通過“金?！钡裙こ?，逐步建立完善了數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了從基金申報到支付的信息化、網(wǎng)絡(luò)化，并與金財、金稅等數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)逐步實現(xiàn)對接；下一步，社保類信息的各險種信息綜合與跨區(qū)域全國性數(shù)據(jù)集中勢在必行，這就要求審計方法必須與時俱進(jìn)，研究信息化條件下的新審計方法，提高社保審計單元的信息分析技術(shù)能力，搶占信息技術(shù)制高點。
三是要全面實現(xiàn)審計人員素質(zhì)轉(zhuǎn)型。要以“一專多能”為目標(biāo)，在工作中鍛煉培養(yǎng)既熟悉社保基金業(yè)務(wù)，又通曉計算機數(shù)據(jù)分析，同時還具備一定網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的復(fù)合型人才，最終實現(xiàn)審計組成員成為會看傳統(tǒng)賬冊門道、具備現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題慧眼、了解社保法規(guī)政策、熟悉財政基金編制、善用計算機分析語句、了解網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的復(fù)合型人才隊伍，保證社會保障審計工作的質(zhì)量，切實維護老百姓或弱勢群體的合法權(quán)益，為構(gòu)建和諧社會、發(fā)揮好國家治理功能服好務(wù)。（王兵 王彥清）
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