如何有效發(fā)揮國家審計的國家治理功能，成為當前審計工作理論研討和實踐探索的一大主題。筆者認為，準確把握我國經(jīng)濟社會轉型期國家治理的特征與目標，是厘清國家審計參與國家治理目標、重點與方式的基本前提。筆者結合審計實踐中的思考，對這一問題進行一些粗淺的探討。
一、我國國家治理正處在向目標模式轉型的重要歷史階段
自上個世紀70年代改革開放以來，我國就已經(jīng)進入到經(jīng)濟社會的轉型期，到現(xiàn)在依然在繼續(xù)。從國家治理的運行看，國家治理基本框架可以分為國家制度層（國體與政體）、基礎體制層（經(jīng)濟體制、政治體制、社會管理體制等）、公共政策層和實際運行層四個層次。筆者認為，經(jīng)濟社會轉型的實質就是國家治理的轉型，也就是國家治理框架由傳統(tǒng)全能政府型架構向中國特色國家制度與政治制度條件下政府、市場、社會各司其職、相互協(xié)調的現(xiàn)代國家治理模式變革。因此，我國國家治理處在轉型期，這就是我國國家治理的顯著特征。國家治理變革是在國家制度和政治結構保持穩(wěn)定、連續(xù)的條件下，由中央政府主導推動的。經(jīng)過30多年的改革試驗和探索，我國已經(jīng)基本確立了國家治理變革的目標模式?；趪覍徲嫷囊暯?，我們可以對國家治理變革的目標模式進行如下分析。
1．國家制度層面。在堅持以黨的領導為核心的基本政治制度、以社會主義道路為核心的基本社會制度和以公有制為主體的基本經(jīng)濟制度基礎上，強調和提出民主法治、以人為本、科學發(fā)展、公平正義、和諧社會等價值主張，并將這些價值主張逐步制度化，促進中國特色社會主義國家制度和政治制度的自我完善，明確和完善國家治理的總體目標和根本原則。
2．基礎體制層面。我國的體制改革自經(jīng)濟領域開始，隨著此項改革深入，行政管理體制和社會管理體制改革也相繼啟動。
首先，經(jīng)濟管理體制方面，由完全計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉型，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，同時加強和改善宏觀調控以彌補市場失靈。標志性措施為1992年黨的十四大提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。近年來，國家又提出要圍繞轉變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線，構建有利于科學發(fā)展的體制機制。
其次，行政管理體制層面。國家也采取了多項改革措施，核心是推動政府職能轉變，把不該由政府管理的事項轉移出去，政府主要負責調控宏觀經(jīng)濟、提供法律環(huán)境和提供公共產(chǎn)品。與此同時，建立健全責任、效能、透明和廉潔政府，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。行政管理體制改革的標志性舉措是2008年黨的十七屆二中全會提出《關于深化行政管理體制改革的意見》。
第三，社會管理體制方面。近年來，國家根據(jù)對我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期的形勢判斷，提出要構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。改革的標志性舉措是2011年2月中共中央、國務院出臺《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》。
上述國家制度層完善和基礎體制層改革的舉措，基本確立了我國國家治理轉型的目標模式。這一目標模式立足我國國情，充分吸收了現(xiàn)代國家治理的先進理念，也借鑒了一些國家治理失敗的教訓，符合國家良治的一般特征。在這一目標模式導向下，國家在公共政策層進行了全方位的調整，帶來了實際運行層效率和效果的顯著提升，推動了國家良治。目前，國家治理轉型依然在進行當中，目標模式也需要在實踐探索中完善。
二、轉型期國家審計參與國家治理的目標和重點
1．國家審計參與國家治理的總體目標。
基于我國國家治理的特征和目標模式，當前階段國家審計參與國家治理的總體目標可以歸結為兩個方面：一是鞏固國家治理調整的既有成果，促進現(xiàn)行國家治理體系的規(guī)范、有序和高效運行；二是通過對國家治理實際運行中出現(xiàn)的問題和隱患的審查、分析，評估公共政策的科學性和有效性，促進公共政策的調整和完善，推動理順基礎體制，從而促使國家治理基本框架向目標模式轉型，從根本上推進國家良治。
2．國家審計參與國家治理的重點方向。
國家審計參與國家治理的重點方向，就是與我國國家治理目標模式以及國家良治的一般特征相比較，當前國家治理基本框架及其實際運行狀況存在的主要差距、問題和隱患。具體分析如下：
首先，經(jīng)濟管理領域。從實際運行狀況看，存在的主要問題有：經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距過大；經(jīng)濟發(fā)展的質量不高，資源環(huán)境瓶頸問題突出，自主創(chuàng)新不足，不可持續(xù)的壓力較大；經(jīng)濟發(fā)展結構不合理，內需不足，主要依靠投資拉動，在經(jīng)濟全球化背景下對外依存度過大，威脅國家經(jīng)濟安全；一些領域經(jīng)濟發(fā)展效率不高，經(jīng)濟運行失范和腐敗問題突出。從國家治理基本框架看，主要問題有：支持科學發(fā)展的體制機制沒有形成；市場化改革不夠徹底，一些行業(yè)的壟斷格局依然沒有打破；政府職能轉變依然不到位，行政干預過多，影響經(jīng)濟運行效率，也容易發(fā)生權力尋租行為；宏觀調控政策措施的科學性、有效性有待增強。
其次，行政管理領域。從實際運行狀況看，存在的主要問題有：由于政府職責履行不到位導致的問題和事件多發(fā)；一些領域政府行政效率不高；腐敗問題依然處于高發(fā)態(tài)勢；一些領域政府職能越位和缺位的問題同時存在。從國家治理基本框架看，存在的主要問題有：政府的職能轉變還不到位；公共權力配置還不夠科學；權力運行和監(jiān)督體系不夠健全；全面、規(guī)范的問責機制還沒有完全建立。
第三，社會管理領域。從實際運行狀況看，存在的主要問題有：國民收入分配差距過大，社會結構還不夠合理，沒有形成穩(wěn)定的中產(chǎn)階層，各種社會矛盾凸顯。從國家治理基本框架看，存在的主要問題有：社會保障體系不健全，有利于社會公平國民收入分配機制還沒有形成，政府主導、社會參與的社會管理體制還沒有完全建立。
以上分析內容中，實際運行狀況存在的主要問題是國家審計的直接切入點，國家治理基本框架存在的問題則是國家審計促進國家治理模式轉型的主要著力方向。
三、改進國家審計方式，有效發(fā)揮國家治理功能的對策建議
根據(jù)上述提出的我國現(xiàn)階段國家審計參與國家治理的總體目標和重點方向，并結合國家審計參與國家治理的作用機理，從我國國家審計的基本職能和當前審計工作的實際出發(fā)，現(xiàn)提出改進國家審計方式，促進國家良治的對策建議如下。
（一）圍繞國家審計參與國家治理的總體目標和重點方向，改進審計工作計劃管理。
審計工作計劃是國家審計發(fā)揮國家治理功能的起點。筆者認為，應當圍繞國家審計參與國家治理的目標和重點方向，統(tǒng)籌安排審計工作計劃：一是要改進審計工作計劃安排的程序和著眼點，應當緊扣我國轉型期國家治理特征，在深入分析國家治理轉型和實際運行面臨的突出問題的基礎上，安排審計工作年度計劃，突出審計重點，提高國家審計參與國家治理的針對性。二是在審計項目立項形式上，適當改變以往以資金為主線的立項形式，圍繞國家治理基礎體制層和公共政策層存在的突出問題，組織經(jīng)濟、行政、社會管理體制改革目標導向下某項或者某幾項關聯(lián)公共政策評估型的專項審計調查項目，有針對性地促進優(yōu)化公共政策，從而推進國家治理框架朝著目標模式轉變；三是在制定審計工作計劃時，應當加大審計資源整合力度，例如將特派辦、派出審計局和地方審計機關的力量進行整合，形成合力，有重點地促進國家治理的改善。
（二）深化經(jīng)濟責任審計，促進問責機制全面、規(guī)范地嵌入國家治理基本框架。
從前面構建的國家治理基本框架，可以看出國家治理體系運行的主線就是公共責任、公共權力的配置與運行。因此，開展經(jīng)濟責任審計，是推動國家良治的重要抓手。深化經(jīng)濟責任，應當以建立政府問責機制為導向，將問責的全面化、制度化、法律化嵌入到國家治理基本框架。一是通過全面開展經(jīng)濟責任審計，促進將問責拓展到經(jīng)濟、行政、社會管理存在突出問題的各個領域，進而將問責機制全面地嵌入國家治理框架；二是通過對問責方式的審查和分析，促進問責從無序向規(guī)范化、制度化轉變；三是通過對問責結果的審查和分析，促使問責從政治責任到法律責任轉變，提高國家治理體系運行的約束力和嚴肅性。
（三）加強審計成果的整合和利用，促進其融入國家治理框架，發(fā)揮建設性作用。
加強審計成果的整合和利用，重點應當抓好兩個方面：一是加強成果的整合力度，應當站在國家治理基本框架的角度，對一定時期內同類審計項目的成果進行綜合分析，發(fā)掘在其實際運行層、公共政策層乃至基礎體制層具有典型性、傾向性、普遍性的問題或者隱患，提出優(yōu)化國家治理框架、促進國家治理體系有效運行的對策建議；二是要完善成果利用機制，通過健全審計結果公告制度、完善向各級政府的報告與反饋機制，建立健全與有權部門的聯(lián)系機制等措施，改進審計成果的利用渠道，促使審計成果能切實轉化為優(yōu)化國家治理框架、規(guī)范治理體系運行的成果。
（四）提高審計工作專業(yè)化水平，增強審計發(fā)揮國家治理功能的公信力和權威性。
國家治理綜合了經(jīng)濟學、管理學、社會學、法學、政治學等多門學科的知識，迫切要求審計工作提高基于多學科的專業(yè)化水平。近年來，審計署將提高審計隊伍專業(yè)化水平擺在了突出位置。筆者認為，國家審計專業(yè)化應當包括兩個方面：一是審計人員的專業(yè)化；二是審計工作程序與方法的專業(yè)化。從后者看，我國剛剛修訂了國家審計準則，這是審計工作程序和方法在宏觀層面專業(yè)化的范疇。另外，近年來通過AO實例、專家經(jīng)驗征集與評選等方式，在具體問題審查方法的創(chuàng)新與積累上也作了大量工作。當前，審計工作程序和方法專業(yè)化亟待加強的中觀層面的創(chuàng)新。例如從國家治理基本框架看，公共政策層處于連接基礎體制層和實際運行層的樞紐位置，如何科學地實施公共政策評估，是國家審計分析發(fā)現(xiàn)的具體問題，進而促進公共政策優(yōu)化、推動基礎體制轉型的關鍵。但是截至目前，國家審計依然沒有就公共政策評估的內容、程序、方法等形成成熟的模式，影響了評估過程的科學性和評估結果的公信力，不利于發(fā)揮對國家治理的建設性作用。（曾穩(wěn)祥）
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