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應(yīng)從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況

蔡根（江蘇省南通市審計(jì)局）

【時(shí)間:2011年11月23日】字號(hào)：【大】【中】【小】

【摘要】從國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分出發(fā)，針對(duì)部門預(yù)算的國(guó)家治理本質(zhì)特點(diǎn)，提出應(yīng)從國(guó)家治理角度開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，并就必要性和如何操作展開論述。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理部門預(yù)算審計(jì)

劉家義審計(jì)長(zhǎng)最近提出：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)。國(guó)家維持內(nèi)部秩序和實(shí)現(xiàn)依法治理的需要，要求國(guó)家審計(jì)履行用權(quán)力制約權(quán)力、維護(hù)法律秩序尊嚴(yán)的職責(zé)。“用權(quán)力制約權(quán)力”也就是審計(jì)部門需要用法律賦予的“國(guó)家治理權(quán)”去監(jiān)督制約被審計(jì)部門所具有的“國(guó)家治理權(quán)”的實(shí)施和運(yùn)行。具體到部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，就需要審計(jì)人員樹立這樣的觀念：要從國(guó)家治理的角度審視被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行情況。
一、基本理論
1.國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理。從馬克思政治學(xué)角度講，國(guó)家審計(jì)是屬于國(guó)家治理中“由各種特殊的因政府與人民大眾互相對(duì)立而起的職能”。當(dāng)然，這里的對(duì)立是哲學(xué)上的概念。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)，就形成了人民與某些國(guó)家機(jī)關(guān)的矛盾體。從馬克思哲學(xué)講，矛盾既存在統(tǒng)一的一面，也存在相分離、相違背的對(duì)立的一面。正是這種存在分離、違背的可能，人民又需要將制約監(jiān)督上述權(quán)力的職能委托賦予了國(guó)家審計(jì)。在國(guó)家治理系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)是屬于其中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。她將利用自身“免疫系統(tǒng)”功能，積極有效地發(fā)揮保障完善國(guó)家治理的作用。
2.部門預(yù)算與國(guó)家治理。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)，這些行政事業(yè)單位職能也成了國(guó)家治理的組成部分。而部門預(yù)算就是為了給這些行政事業(yè)單位國(guó)家治理行為提供物質(zhì)保障。從另一個(gè)角度講，部門預(yù)算也正是這些部門國(guó)家治理行為在資金上的表述。
3.部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與國(guó)家治理。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理中發(fā)揮著怎樣的作用呢？談到國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理行為，首先想到的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用和關(guān)鍵位置的確是毋庸置疑的。但從另一個(gè)角度講，真正能“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”、積極有效增強(qiáng)國(guó)家治理體系免疫功能的，還要數(shù)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。正是這項(xiàng)日常性、基礎(chǔ)性的工作，努力監(jiān)督制約著其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行、有力確保政府部門有效履行公共受托責(zé)任、有效防范政府部門腐敗貪污行為。
二、從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的現(xiàn)實(shí)意義
1.貫徹科學(xué)發(fā)展觀的需要。實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，制定、落實(shí)一系列關(guān)注民生和資源環(huán)境保護(hù)，維護(hù)民眾利益的政策是關(guān)鍵。設(shè)計(jì)實(shí)施這些政策措施的主體是各級(jí)行政部門，提供有力物質(zhì)支持的是部門預(yù)算。為了推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，部門預(yù)算審計(jì)不能只看是否按預(yù)算實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)鍵要看預(yù)算的根本目的—民生、三農(nóng)、環(huán)保等政策目標(biāo)是否達(dá)到，也就是看國(guó)家治理的重要內(nèi)容之一—協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是否實(shí)現(xiàn)。
2.免疫系統(tǒng)功能的需要。國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如果只是對(duì)照預(yù)算書上數(shù)字進(jìn)行審查，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)免疫功能的。只有深入到部門預(yù)算的本質(zhì)—國(guó)家治理權(quán)力的運(yùn)行，審查預(yù)算資金支撐的治理行為是否有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行，才能真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。如國(guó)土部門的土地復(fù)墾資金審查，不能只是看是否按要求撥付資金，而要上升到是否實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，保護(hù)耕地資源的角度來(lái)審查，這樣才能防范耕地減少風(fēng)險(xiǎn)。
3.審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。江蘇省審計(jì)工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，實(shí)施“轉(zhuǎn)型升級(jí)”戰(zhàn)略，努力構(gòu)建現(xiàn)代審計(jì)體系。審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)之一，是由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式向現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)模式轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)模式轉(zhuǎn)變，就必然需要深入到國(guó)家治理層面來(lái)審視，才能真正厘清部門預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
三、從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的具體做法
1.拋開預(yù)算書看部門預(yù)算。
所謂拋開預(yù)算書看預(yù)算，不是指不需要看預(yù)算書，而是“功夫須在預(yù)算書外”。需要做到：未有預(yù)算書，先有行政職能職責(zé)概念；有了預(yù)算書，還須知實(shí)施了那些政策措施；形成了決算草案，就得審查形成了什么效益和效果。要從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要抓住“部門”職能和“執(zhí)行”行為的特點(diǎn)，避免就事論事、簡(jiǎn)單機(jī)械地作出定性和評(píng)價(jià)；就需要以宏觀思維、辯證思維和創(chuàng)新思維來(lái)解剖“麻雀”，透過(guò)數(shù)據(jù)看財(cái)務(wù)，透過(guò)財(cái)務(wù)看經(jīng)濟(jì)決策和行政行為；還需要通過(guò)歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的現(xiàn)象，提出完善國(guó)家治理的標(biāo)本兼治的審計(jì)建議，力求在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的作用。拋開預(yù)算書看預(yù)算，也就是要達(dá)到江蘇省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)金海江提出的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最高境界—“見(jiàn)所未見(jiàn)，思其未思” 。
拋開預(yù)算書看預(yù)算的第一步就是我們必須對(duì)各政府部門有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，將其放置國(guó)家治理體系中加以認(rèn)識(shí)、判斷。筆者從國(guó)家治理層面從審計(jì)角度將預(yù)算部門進(jìn)行了粗略的分類。

類別	部門	主要治理內(nèi)容
綜合	發(fā)改委	國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃和分配、項(xiàng)目審批等
經(jīng) 濟(jì)	財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)委	政府預(yù)算、計(jì)劃，資金撥付，工業(yè)行業(yè)管理，外向型經(jīng)濟(jì)（開發(fā)區(qū)）管理
建設(shè)	交通、建設(shè)、國(guó)土、房管	公路、市政、拆遷等建設(shè)，耕地保護(hù)，建設(shè)用地儲(chǔ)備、出讓管理，保障房、廉租房建設(shè)管理
民生	教育、科技、保障、衛(wèi)生、計(jì)生	教育投入，科技進(jìn)步，醫(yī)院、藥品管理，社會(huì)保險(xiǎn)管理與運(yùn)作
政法	公安、法院、檢察院、司法	治安管理、案件偵破，審判，起訴、反貪等

以上只是簡(jiǎn)單的分類，只是提供一個(gè)思路和方法。從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要透過(guò)部門預(yù)算看到上述治理內(nèi)容層面的情況，并據(jù)以分析，作出評(píng)價(jià)。其實(shí)，以上內(nèi)容在有些地方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)有所涉及，但這不是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特有要求，在新的視角下，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也應(yīng)按照這樣的思路和方法來(lái)做。
2.從績(jī)效的角度看部門預(yù)算。
從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就不能只是看有沒(méi)有按預(yù)算撥付資金，更要看資金使用的國(guó)家治理目標(biāo)是否達(dá)到，達(dá)到的質(zhì)量如何，這就需要從績(jī)效的角度看預(yù)算。從績(jī)效的角度看預(yù)算也意味著要將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)由單純的財(cái)政收支審計(jì)向財(cái)政收支與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、行政性管理等審計(jì)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。
績(jī)效審計(jì)需要評(píng)價(jià)指標(biāo)，國(guó)家治理視角下的績(jī)效審計(jì)需要特定評(píng)價(jià)指標(biāo)，并可以形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以下作一簡(jiǎn)單的介紹。
（1）指標(biāo)體系框架
（2）專用指標(biāo)—以教育部門為例

部門	一級(jí)指標(biāo)	二級(jí)指標(biāo)	具體指標(biāo)
教育	教育經(jīng)費(fèi)投入	教育經(jīng)費(fèi)投入	生均基本成本/人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值義務(wù)教育撥款/公共教育撥款總額義務(wù)教育財(cái)政撥款/當(dāng)年財(cái)政一般預(yù)算支出生均基本成本生均公用經(jīng)費(fèi) 教育借款年末余額生均建設(shè)性支出
	教育產(chǎn)出與效果	數(shù)量結(jié)果	毛入學(xué)率完成率學(xué)生凈流失率升學(xué)率
	教育產(chǎn)出與效果	質(zhì)量結(jié)果	學(xué)業(yè)測(cè)試成績(jī)合格率在校生獲獎(jiǎng)人次體育測(cè)試合格率視力不良率教育事故發(fā)生情況家長(zhǎng)滿意率教師滿意率
	教育發(fā)展能力	教育規(guī)模	每千人口學(xué)校數(shù) 每平方公里學(xué)校數(shù) 學(xué)校平均在校生數(shù)
		硬件資源	生均教育占地面積生均教育校舍建筑面積教育技術(shù)裝備達(dá)標(biāo)情況設(shè)備設(shè)施利用率
		軟件資源	班級(jí)平均學(xué)生數(shù) 教師周課時(shí)數(shù) 生師比教師結(jié)構(gòu)（職稱、學(xué)歷、年齡）教師人均培訓(xùn)時(shí)數(shù)

以上只是簡(jiǎn)單的表述，要完善整個(gè)指標(biāo)體系是一個(gè)較大的工程。最近，江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出要完善預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效管理制度，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制和有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。我們應(yīng)緊緊抓住財(cái)政推進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的契機(jī)，主動(dòng)融入到政府推進(jìn)績(jī)效管理的大環(huán)境中，積極推動(dòng)政府部門加快績(jī)效預(yù)算編制，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。這樣做的好處是：為部門預(yù)算績(jī)效審計(jì)提供良好環(huán)境，為部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供借鑒指標(biāo)，為績(jī)效審計(jì)結(jié)果提供使用平臺(tái)。
3.從大財(cái)政格局角度看部門預(yù)算。
從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要將部門預(yù)算放在國(guó)家治理全局的大背景下。從資金角度講，就是需要從大財(cái)政格局的角度看部門預(yù)算。既要看到部門預(yù)算是大財(cái)政的重要組成，又要將部門預(yù)算有效整合上升到大財(cái)政概念。只有將部門預(yù)算上升到大財(cái)政概念，才能從宏觀上，整體上，把握國(guó)家治理情況。如我省本級(jí)去年選擇科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)引導(dǎo)資金作為項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)項(xiàng)目，今年新增5部門作為試點(diǎn)，逐步推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。這就是利用專項(xiàng)資金將各部門的預(yù)算串聯(lián)起來(lái)，從宏觀層面分析評(píng)價(jià)部門預(yù)算執(zhí)行情況。
4.推進(jìn)部門預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開。
國(guó)家治理情況如何，應(yīng)通過(guò)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果向公眾發(fā)布。從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，實(shí)質(zhì)上是由國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特性—民主法治的工具所決定的。實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，推動(dòng)落實(shí)民眾在國(guó)家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)，才能使從國(guó)家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況這個(gè)舉措最終得到實(shí)效。伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)逐步完善了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度。近三年，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共向社會(huì)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告1.4萬(wàn)篇。在依法公開審計(jì)結(jié)果的同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)重大審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道，及時(shí)公開審計(jì)過(guò)程和進(jìn)展情況。通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)機(jī)關(guān)與媒體的合作，不僅促進(jìn)了審計(jì)整改和落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任和績(jī)效意識(shí)，更重要的是，還推動(dòng)了中國(guó)政府的行政公開和透明，為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國(guó)家治理提供了重要條件。
四、若干建議
從治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，給審計(jì)人員提出了更高的要求，需要在以下幾個(gè)方面作出進(jìn)一步的努力：
1.進(jìn)一步改進(jìn)思維方式。
新角度需要新思維。從國(guó)家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，就是要從國(guó)家審計(jì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分的高度，充分認(rèn)識(shí)和理解發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)建設(shè)性作用的意義。從國(guó)家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，也是要將各政府部門放置國(guó)家治理體系中認(rèn)識(shí)、評(píng)判，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益，推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國(guó)的建設(shè)性作用。
在具體思維方式上，我們應(yīng)該做到：一要堅(jiān)持實(shí)事求是思想。從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，而不能從形式出發(fā)，坐在家里不顧實(shí)際情況作評(píng)判。二要堅(jiān)持全局觀點(diǎn)。一方面要立足全局，把握好局部部門工作完成情況。如某部門經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)完成得很好，但沒(méi)有注意到對(duì)環(huán)保的影響。這就需要我們從全局來(lái)把握該部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。另一方面要善于從多個(gè)部門工作上升到全局層面來(lái)剖析。如全方位研究分析財(cái)政、金融、社會(huì)保障、資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域中存在的問(wèn)題及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從而評(píng)判國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行情況。三要堅(jiān)持原則性，又要處理好原則性與靈活性的關(guān)系。沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，依法辦事，按規(guī)矩辦事，是我們必須遵循的原則。但現(xiàn)實(shí)情況又是復(fù)雜的，不能簡(jiǎn)單粗暴地按原則辦事。需要從實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮審計(jì)人員的聰明才智，靈活處置各類矛盾，藝術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。
2.進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)知識(shí)。
深入國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，單單有財(cái)務(wù)知識(shí)是不夠的。首先我們需要了解熟悉財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社保等各部門的業(yè)務(wù)知識(shí)和相關(guān)政策。只有具有這些知識(shí)和政策，我們才能讀懂財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)背后的故事，才能告別“別人做呆賬，我們呆看賬”的尷尬局面。其次需要我們加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、管理等綜合知識(shí)。國(guó)家治理是一門科學(xué)、一門學(xué)問(wèn)。審計(jì)人員不能自以為是、隨意指手畫腳。只有具備了相關(guān)知識(shí)，才能做出切合實(shí)際的評(píng)價(jià)，提出科學(xué)可行的建議。最后需要我們提升從宏觀到微觀，再?gòu)奈⒂^到宏觀的能力。審計(jì)人員應(yīng)在掌握國(guó)家的法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施等宏觀信息的基礎(chǔ)上，對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行微觀審計(jì)，再?gòu)奈⒂^上升到宏觀層面進(jìn)行分析，才能有針對(duì)性地提出完善國(guó)家治理的審計(jì)建議，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好運(yùn)行。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)理論研究。
從國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，實(shí)質(zhì)上是審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。轉(zhuǎn)型升級(jí)，理論先行。深入國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，首先涉及審計(jì)基本理論—審計(jì)是什么、審計(jì)發(fā)展的方向等問(wèn)題的探討。其次要圍繞部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中心和審計(jì)實(shí)踐，突出應(yīng)用審計(jì)理論研究，努力為深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供智力支持。如國(guó)家治理層面部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如何做到“常審常新”，充分利用國(guó)家治理內(nèi)容豐富、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)展開審計(jì)？如何從體制和機(jī)制層面切實(shí)解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)提升國(guó)家治理水平？如何提升部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的績(jī)效審計(jì)層次，促進(jìn)部門提高績(jī)效管理水平和行政效能等等，都是擺在我們面前十分迫切的研究問(wèn)題，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。
審計(jì)創(chuàng)新是充滿艱辛的。從國(guó)家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，意味著審計(jì)人員要作出更大的努力，更多的付出。但只有做好國(guó)家治理層面上的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)自身才能成為有力的國(guó)家治理工具，才能有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的目標(biāo)。（蔡根）

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