穩(wěn)定、發(fā)展、強(qiáng)盛，法制、民主、公平，是現(xiàn)代國家治理的終極目標(biāo)，是國家良治的重要標(biāo)志。同時(shí)，民主和法制也是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的根本途徑。毋容置疑，以官、吏為統(tǒng)率者、為代表的權(quán)力與利益集體或主體、區(qū)域和部門領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，既是國家治理的實(shí)施者，同時(shí)又是國家治理最為重要的對(duì)象。因此，“治官”、“治吏”是古往今來國家治理永恒的主題。本文試圖從加強(qiáng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的視角，討論完善問責(zé)機(jī)制在國家治理中的重要作用。
一、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是吏治和國家治理的必然
2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》?！兑?guī)定》在總結(jié)十多年來經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和成效的基礎(chǔ)上，明確要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方各級(jí)黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國有和國有控股企業(yè)的法定代表人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！兑?guī)定》指出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，嚴(yán)格依法界定審計(jì)內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況；遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況。筆者認(rèn)為，《規(guī)定》本身就是吏治的重要組成部分，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的日臻成熟和完善。它頒布實(shí)施的重大意義在于以下三個(gè)方面：
——體現(xiàn)了有制約、有監(jiān)督地行使權(quán)力的國家治理原則，有利于促進(jìn)規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行。黨的十七大明確要求，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。黨的十七屆四中全會(huì)指出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是懲治和預(yù)防腐敗體系的重要制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督與組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督的統(tǒng)一性，是健全社會(huì)主義民主法治的重要措施，是推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化的重要途徑?？梢钥隙ǖ卣f，對(duì)省級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和央企領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，更是國家治理的重要組成部分。劉家義審計(jì)長指出，國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，始終通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等“免疫”功能，在維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動(dòng)落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念，改善國家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。
——為評(píng)價(jià)和界定黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了清晰明確的法規(guī)依據(jù)?！兑?guī)定》要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)查證或者認(rèn)定的事實(shí)，依照法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和政策，以及責(zé)任制考核目標(biāo)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況作出客觀公正、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。同時(shí)區(qū)別直接責(zé)任、主管責(zé)任或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三種不同情況，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在問題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任作出了明確的界定。
——為審計(jì)結(jié)果運(yùn)用提供了制度保證，為干部管理決策提供了重要的參考依據(jù)和信息?！兑?guī)定》要求，各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度；有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關(guān)要求運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，將其作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當(dāng)方式將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況反饋審計(jì)機(jī)關(guān)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。
二、完善問責(zé)機(jī)制是健全吏治和國家治理的必須
責(zé)任是否明確、落實(shí)，是審計(jì)考量黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員是否盡職盡責(zé)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任的前提，更是未盡責(zé)甚至瀆職時(shí)責(zé)任追究的關(guān)鍵。
首先，國家治理要求明確政府在經(jīng)濟(jì)生活中的責(zé)任。如果政府及其所屬主管部門、單位的責(zé)任不能清晰界定，那么錯(cuò)位、越位和不到位的情況就會(huì)時(shí)有發(fā)生。過去二十多年中，我國政府一直致力于實(shí)施政企職責(zé)分開和建立有限政府、責(zé)任政府、效能政府、服務(wù)政府、廉潔政府等方面的改革，而且已經(jīng)取得了卓有成效的進(jìn)展。但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一些政府機(jī)構(gòu)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，公眾權(quán)益部門化、部門權(quán)益小團(tuán)體化甚至個(gè)人化等現(xiàn)象還是經(jīng)常出現(xiàn)，使整個(gè)市場(chǎng)的規(guī)則受到很大挑戰(zhàn)。比如審計(jì)中經(jīng)常遇到的建設(shè)項(xiàng)目（包括土地使用、環(huán)境保護(hù)）立項(xiàng)審批與評(píng)估咨詢收費(fèi)、稅收征管與稅務(wù)代理收費(fèi)、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管與煤炭代銷業(yè)務(wù)獲利等“靠山吃山”、部門公權(quán)與所屬公司或者利益相關(guān)方私利并存的情況。在討論很多宏觀調(diào)控措施為何失靈時(shí)，一個(gè)很重要的因素就是一些政府機(jī)構(gòu)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)的始作俑者，市場(chǎng)以及其他一些經(jīng)濟(jì)手段對(duì)政府已不起作用。比如近幾年國家給力調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格上漲勢(shì)頭，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而許多地方政府及開發(fā)區(qū)的“土地財(cái)政”政策和自營房地產(chǎn)業(yè)務(wù)就是直接、主要的誘因之一。
其次，對(duì)于公司而言，明確受托經(jīng)營和受托責(zé)任，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的核心和前提。公司治理的目標(biāo)絕不僅是實(shí)現(xiàn)股東權(quán)益的最大化，更不是追求內(nèi)部人利益的最大化。企業(yè)在追求盈利的同時(shí)，必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，比如遵守社會(huì)道德規(guī)范，維護(hù)企業(yè)利益相關(guān)者的權(quán)益，節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等。能否有效地履行社會(huì)責(zé)任，是現(xiàn)代文明社會(huì)對(duì)公司治理提出的新挑戰(zhàn)，也是國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國有及國有控股企業(yè)主要負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，因?yàn)樗麄兌紤?yīng)當(dāng)承擔(dān)起受托經(jīng)營國有資產(chǎn)的責(zé)任，必須對(duì)國家負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)所有的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，隨著法人治理結(jié)構(gòu)和績效考核機(jī)制的逐步完善，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任越來越明晰，但還差強(qiáng)人意，有許多責(zé)任特別是社會(huì)責(zé)任被懸空了：比如近些年備受爭議甚至詬病的一些國有壟斷性資源開發(fā)經(jīng)營企業(yè)高管的高薪酬以及由此造成的收入分配不公問題；成品油價(jià)格問題；國有資本經(jīng)營收益分配問題；國有資產(chǎn)流失問題；少數(shù)央企海外投資損失、虛報(bào)少報(bào)節(jié)能減排指標(biāo)問題；火車票信息不公開、購票難問題等等。
第三，國家治理需要將責(zé)任法制化，做到有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有責(zé)必問、必究。沒有人天然地享有權(quán)利，也極少有人在享用權(quán)利的同時(shí)愿意主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任必須通過法律法規(guī)予以強(qiáng)加，而后才可能形成自覺。從法律法規(guī)條文看，權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任一般都是明確和匹配的。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的狀況是，許多政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織及其負(fù)責(zé)人往往傾向于更多地強(qiáng)調(diào)權(quán)和利的法制化，卻容易忽略、淡化責(zé)任的法制化，特別是需要承擔(dān)責(zé)任、追究責(zé)任的時(shí)候。由于權(quán)大責(zé)小甚至有權(quán)無責(zé)，實(shí)際獲取權(quán)力和行使權(quán)力的成本太低，又進(jìn)一步強(qiáng)化了政府及各部門過分追求權(quán)力的沖動(dòng)。因此，依法行政、守法經(jīng)營就必須嚴(yán)格執(zhí)法，真正做到權(quán)責(zé)對(duì)等，建立與支配、管理公共資源的權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任體系和監(jiān)督、追究機(jī)制。這也是全社會(huì)關(guān)注和提升政府公信力的焦點(diǎn)。將責(zé)任法制化，特別是將政府機(jī)構(gòu)、部門、單位、國有企業(yè)組織的公共責(zé)任落實(shí)到主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人身上，進(jìn)而由其將有關(guān)責(zé)任分解落實(shí)到各級(jí)管理者身上，至少可以產(chǎn)生三個(gè)效用：一是抑制對(duì)公權(quán)的需求，避免公權(quán)的膨大可能對(duì)私權(quán)的侵犯；二是增強(qiáng)權(quán)力行使者的責(zé)任感、壓力感，加大不作為、亂作為、失職瀆職和越權(quán)成本，使其對(duì)公權(quán)心存敬畏、如履薄冰，時(shí)刻關(guān)注權(quán)力行使的后果，進(jìn)而改善行政行為、經(jīng)營行為，依法嚴(yán)格認(rèn)真履行承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任；三是為責(zé)任的評(píng)價(jià)、考核和審計(jì)提供前提，同時(shí)為問責(zé)、究責(zé)的實(shí)施提供依據(jù)、創(chuàng)造條件，防止以集體決定為由代替領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人應(yīng)付責(zé)任等不正?，F(xiàn)象。
第四，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和問責(zé)要致力于揭露重大違法違規(guī)問題和濫用權(quán)力的行為，維護(hù)法治，反對(duì)腐敗，督促被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)者及其下屬各級(jí)官員、管理人員守法守規(guī)，廉潔自律。要注重分析產(chǎn)生問題的深層次原因，從體制、機(jī)制、制度層面反映問題和提出改進(jìn)建議，促進(jìn)建章立制，堵塞漏洞，加強(qiáng)管理，推動(dòng)國家治理創(chuàng)新。要依法加以規(guī)范約束，重視問虛假失真之責(zé)，致力于推進(jìn)打造誠實(shí)守信、公平正義的道德準(zhǔn)則和社會(huì)環(huán)境，在治理虛報(bào)業(yè)績、掩蓋過失、官出數(shù)字、欺上瞞下、提供虛假政務(wù)信息和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息等違法違紀(jì)、喪德于己、失信于民的歪風(fēng)邪氣方面發(fā)揮作用。要讓誠信成為誠信者的通行證，讓造假成為造假者的墓志銘。
三、使輿論監(jiān)督成為落實(shí)問責(zé)、完善問責(zé)機(jī)制的“助推器”
美國《獨(dú)立宣言》的主筆起草人、第二任總統(tǒng)杰斐遜說過，一個(gè)只有政府而沒有報(bào)紙的國度，或者一個(gè)只有報(bào)紙而沒有政府的社會(huì)，如果必須在二者之間做出選擇，我寧愿選擇后者。這是西方所謂民主自由和意識(shí)形態(tài)的經(jīng)典表白。前美國國務(wù)卿奧爾布賴特也曾說過，互聯(lián)網(wǎng)將是顏色革命和推翻極權(quán)國家統(tǒng)治者的利器。這話當(dāng)時(shí)聽起來有些聳人聽聞，但卻不無道理。歷史反復(fù)證明，一個(gè)“防民之口甚于防川”的朝廷或統(tǒng)治集團(tuán)都會(huì)很快垮臺(tái)，而以人為本、以民為本，重視并順應(yīng)輿情民意決策辦事，則是國家長治久安的根本保證。
公眾參與國家治理是民主、法制國家的重要特征，也是廣大民眾基本的愿望和利益訴求。一直以來，由于逃避或推脫該負(fù)的責(zé)任、不敢或不愿承擔(dān)責(zé)任，信息不公開不透明，應(yīng)對(duì)整改不力不及時(shí)，再加上忽視、輕視甚至不尊重、封殺瞞報(bào)輿情和群眾意見，一些不依法辦事、損傷弱勢(shì)群體利益的個(gè)性問題迅速被放大、發(fā)酵成社會(huì)上關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象和公信力。在互聯(lián)網(wǎng)信息和通信技術(shù)發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)更是如此，數(shù)月前“7.23”事故后鐵道部發(fā)言人的強(qiáng)勢(shì)和不理智言行堪稱最為痛心的教訓(xùn)之一。因此，推行政務(wù)公開、公共管理事務(wù)及信息公開、公示和廣泛引入聽證制度，規(guī)范和約束領(lǐng)導(dǎo)干部重德重眾重口碑、慎言慎行慎決策，對(duì)存在問題依法及時(shí)果斷作出處理并如實(shí)將原委、過程及結(jié)果告知于眾，重視、尊重并正確應(yīng)對(duì)和引導(dǎo)輿論監(jiān)督，是推動(dòng)落實(shí)問責(zé)和完善問責(zé)機(jī)制的“助推器”，也是實(shí)現(xiàn)國家良治不可或缺的重要途徑。
伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)逐步完善了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度。在依法公開審計(jì)結(jié)果的同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還邀請(qǐng)新聞媒體對(duì)重大審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道，及時(shí)公開審計(jì)過程和進(jìn)展情況。通過審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)機(jī)關(guān)與媒體的合作，不僅有效引入了審計(jì)結(jié)果及過程的輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)了審計(jì)問題的整改和落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)了被審計(jì)單位及其領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任和績效意識(shí)，更重要的是發(fā)揮了增進(jìn)政府公信力的積極作用，為公眾了解和評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)、部門以及國有企業(yè)等組織、單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)人員履行職責(zé)情況、了解和評(píng)價(jià)審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)情況提供了機(jī)會(huì)和可能，進(jìn)而推動(dòng)落實(shí)了憲法賦予的民眾在國家治理中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
全國政協(xié)副主席，前任審計(jì)長李金華曾指出，國家審計(jì)關(guān)注責(zé)任，但我們無法強(qiáng)制要求誰去承擔(dān)責(zé)任。我們只能堅(jiān)持一條，就是讓應(yīng)該進(jìn)一步追究責(zé)任的事訴諸公眾，讓陽光和社會(huì)為問責(zé)導(dǎo)航。這句話應(yīng)當(dāng)是對(duì)公告審計(jì)結(jié)果、加強(qiáng)輿論監(jiān)督的最好詮釋。（甘云亭）
參考引用文獻(xiàn)資料：
（1）《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》；
（2）劉家義2011年7月15日在訪問美國聯(lián)邦審計(jì)署時(shí)的演講；
（3）李金華2004年12月29日在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系主辦的“中國財(cái)經(jīng)法律論壇”上的演講。
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