國家審計(jì)作為國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)在的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，同時(shí)對(duì)國家治理起著促進(jìn)作用。近年來，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，出臺(tái)了一系列宏觀調(diào)控政策措施，尤其是2008年下半年以來，為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國家多次下達(dá)政府投資計(jì)劃，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模在不斷增長。這些投資是否得到高效使用、這些工程建設(shè)項(xiàng)目是否得到順利實(shí)施，都直接決定著中央擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的效果。加強(qiáng)對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)保障國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)、促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能夠起到非常積極的作用。本文從投資審計(jì)的起源、面臨的困難、工作思路等方面，闡述如何加強(qiáng)對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，使得投資審計(jì)真正服務(wù)于國家治理，服務(wù)于國家的宏觀政策調(diào)控，融入我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局
一、投資審計(jì)的起源
為加強(qiáng)對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，自上世紀(jì)80年代末起，審計(jì)機(jī)關(guān)就開始對(duì)一些大型的交通、電廠等建設(shè)項(xiàng)目開始了預(yù)決算審計(jì)，1997年審計(jì)署組建了三峽工程審計(jì)處常駐三峽工地，對(duì)三峽工程建設(shè)和庫區(qū)移民工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。近年來，為切實(shí)發(fā)揮審計(jì)保障國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)口前移，圍繞經(jīng)濟(jì)治理整頓，對(duì)大量停緩建項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)基建工程進(jìn)行開工前審計(jì)，為服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，還“跳出工程干審計(jì)”，在對(duì)一些國家投資的大型水利、電力、公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)的過程中，堅(jiān)持預(yù)防與查處并重，監(jiān)督與服務(wù)并重，通過對(duì)問題的揭露和對(duì)違法犯罪行為的查處，一方面維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，另一方面促進(jìn)制度的完善、法制的健全和體制的改進(jìn)。
二、現(xiàn)行審計(jì)體制下開展投資審計(jì)面臨的困難和問題
審計(jì)機(jī)關(guān)通過開展投資審計(jì)為國家節(jié)約了大量財(cái)政資金，查處了一批工程建設(shè)領(lǐng)域的違法犯罪分子，從體制、機(jī)制、制度和管理層面，給黨中央國務(wù)院提出了許多有針對(duì)性的建議，為保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全做出了重要貢獻(xiàn)，有力促進(jìn)了國家治理。但是，受現(xiàn)行審計(jì)體制等因素的制約，開展投資審計(jì)仍面臨許多困難。
一是現(xiàn)行的審計(jì)體制不利于審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。審計(jì)最本質(zhì)的屬性就是獨(dú)立性，但當(dāng)前我國的審計(jì)體制是行政型審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)職能部門，地位并不獨(dú)立。目前在開展投資審計(jì)時(shí)，受審計(jì)體制的約束，大多是重項(xiàng)目審計(jì)，輕決策審計(jì)，不重視對(duì)政府的重大投資決策和重大投資行為的合理性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，處理起來也是只治標(biāo)不治本。
二是審計(jì)機(jī)關(guān)的法律地位不高，審計(jì)執(zhí)法手段有限，影響了審計(jì)效果。在開展投資審計(jì)時(shí)審計(jì)人員經(jīng)常發(fā)現(xiàn)并揭露招投標(biāo)不規(guī)范、工程轉(zhuǎn)分包等問題，但由于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)當(dāng)事人、有關(guān)責(zé)任單位都沒有有效的處理手段，以至于這些問題在工程建設(shè)領(lǐng)域見怪不怪，屢查屢犯，得不到有效糾正。
三是審計(jì)力量和人員素質(zhì)的缺陷，也影響了審計(jì)執(zhí)法質(zhì)量。根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)一部署安排，每年對(duì)一些重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目開展投資審計(jì)，這些國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金量大，建設(shè)工期長，分布地域廣，涉及各行各業(yè)不同領(lǐng)域，且參與建設(shè)的單位數(shù)量多、分散，要審深審?fù)感枰肆蜁r(shí)間的雙重保障。但受時(shí)間限制，加上審計(jì)人員數(shù)量少，專業(yè)技術(shù)不強(qiáng)，綜合宏觀分析能力欠缺，在開展投資審計(jì)時(shí)，無論從資金的角度，還是項(xiàng)目的角度，覆蓋面都偏小，有些重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目沒有得到有效監(jiān)督，政府投資行為也沒有得到科學(xué)合理的評(píng)價(jià)和判斷。
三、投資審計(jì)的思路
作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用，全力服務(wù)國家治理，就應(yīng)立足大局著眼宏觀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫穿擴(kuò)大內(nèi)需保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線，結(jié)合開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，著力揭露和查處投資領(lǐng)域中的突出問題和重大違法違規(guī)問題，促進(jìn)投融資體制的改革和制度的完善，促進(jìn)中央各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位，努力發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，服務(wù)于國家治理。
（一）以揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索為重點(diǎn)，加大對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督力度。近年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直是腐敗現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域之一，違法違紀(jì)案件時(shí)有發(fā)生。因此應(yīng)緊密結(jié)合審計(jì)工作，在各行業(yè)審計(jì)中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，推進(jìn)從源頭上防治腐敗工作，促進(jìn)工程建設(shè)高效、安全、廉潔運(yùn)行。
（二）以促進(jìn)投融資體制改革和制度完善為中心，積極發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用。在查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索的同時(shí)，應(yīng)始終關(guān)注現(xiàn)行的投融資體制改革中出現(xiàn)的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，綜合分析問題成因，從體制、制度層面提出建議，努力發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。關(guān)注機(jī)制、體制的問題，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，說易行難，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，樹立科學(xué)的審計(jì)理念。如在審計(jì)中應(yīng)著眼于解決被審計(jì)單位存在的問題，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅為了出成績而進(jìn)行簡單處理上報(bào)。
（三）以資金使用效益和社會(huì)綜合效益為主線，全力推進(jìn)績效審計(jì)。在投資審計(jì)中開展績效審計(jì)是全面推進(jìn)績效審計(jì)的主要渠道和重要手段。審計(jì)中，應(yīng)著力對(duì)政府責(zé)任和公共資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，可以從三個(gè)方面開展績效審計(jì)。一是選取部分國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在總體上對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。二是圍繞國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資成本和運(yùn)營效益開展績效審計(jì)。如在對(duì)電力建設(shè)等國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)中，應(yīng)以資金流向?yàn)橹骶€向承包單位延伸審計(jì)，在查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)及管理、資金使用、建設(shè)成本、運(yùn)營效益等方面的問題，圍繞建設(shè)項(xiàng)目的投資成本和預(yù)期效益開展績效審計(jì)，重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目決策、管理的科學(xué)性，揭露因決策失誤、管理不善造成的損失浪費(fèi)問題。三是圍繞政府自身管理的效率性和效果性開展績效審計(jì)。如通過關(guān)注政府責(zé)任履行情況和政府績效，揭露政府及有關(guān)部門自身管理方面存在的不足和績效缺陷，深入分析原因，提出建議，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)管理，加強(qiáng)自身建設(shè)和提高績效，建立問責(zé)機(jī)制，建設(shè)責(zé)任政府，為推動(dòng)民主化進(jìn)程和深化政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。
（四）以維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)整改為目的，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。審計(jì)監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的?！氨O(jiān)”就是要查處和揭露，要評(píng)價(jià)和揭示；“督”就是要服務(wù)，要促進(jìn)整改、促進(jìn)各方面規(guī)范。只有兩者并重，才能通過對(duì)問題的揭露來維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，保護(hù)人民群眾的切身利益。在審計(jì)的過程中，一方面應(yīng)重點(diǎn)揭露侵占人民群眾根本利益的問題，如在工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注征地拆遷資金的補(bǔ)償情況，注意揭露單位或個(gè)人擠占、侵占、挪用、截留征地拆遷補(bǔ)償資金的問題，維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益；另一方面，本著“一審二幫三促進(jìn)”的原則，及時(shí)與被審計(jì)單位通報(bào)問題，交換意見，分析原因，督促其整改。（李衛(wèi)鋒）
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