【摘要】 做好“三農(nóng)”工作是黨和國家重大的決策部署，是新時(shí)期踐行科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)和諧穩(wěn)定的要求之一。近年來各級(jí)政府為做好“三農(nóng)”工作，出臺(tái)的多項(xiàng)政策措施，投入了大量的資金，本文闡述了現(xiàn)階段我國強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)工作開展的現(xiàn)狀和存在的問題，總結(jié)提出加強(qiáng)和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)工作的方法和途徑。
【關(guān)鍵詞】 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金 審計(jì) 國家治理
劉家義審計(jì)長在中國審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上指出，“在國家治理中，國家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。這一重要論斷，將國家審計(jì)定位于推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)國家良治不可或缺的制度設(shè)計(jì)。黨的“十六”大以來，黨中央、國務(wù)院把解決“三農(nóng)”問題作為全部工作的“重中之重”，實(shí)施了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)村穩(wěn)定的政策措施，不斷加大資金投入，努力破解和緩解“三農(nóng)”難題，已取得初步成效。但如何確保中央“三農(nóng)”工作的決策部署落到實(shí)處，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕的基礎(chǔ)，仍是擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。作為國家治理重要組成部分的國家審計(jì)，如何服務(wù)大局，當(dāng)好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)公共財(cái)政的“衛(wèi)士”，推動(dòng)解決“三農(nóng)”問題這個(gè)全黨的中心工作，就成為一個(gè)亟需研究和解決的重要課題。
一、國家治理視角下的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)的重要性
（一）保障國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)到位的必然要求。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體現(xiàn)了黨和國家對(duì)廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活問題的高度關(guān)注、真切關(guān)心和深情關(guān)愛，是黨在新形勢(shì)下對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出的重大戰(zhàn)略決策，目的在于切實(shí)保障農(nóng)民群眾的切身利益，切實(shí)解決農(nóng)村飲用水、道路、住房、教育、就醫(yī)、養(yǎng)老等人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，以不斷提高廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活水平。作為保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的審計(jì)監(jiān)督制度，必然要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能，從宏觀上對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策和重大公共資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)，通過發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題，提出改進(jìn)意見，糾正政策偏差，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，在國家治理中較好地發(fā)揮建設(shè)性作用，保障黨和政府政策的有效落實(shí)。
（二）確保強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金安全、?？顚Ｓ玫谋厝灰蟆ｋS著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面開展，國家財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金逐年增加，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重也在加大，由于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金點(diǎn)多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長，不僅涉及到各行業(yè)各領(lǐng)域，涉及到眾多部門、單位，而且涉及到千家萬戶，情況復(fù)雜，往往容易出現(xiàn)滯留、截留、挪用、擠占、損失浪費(fèi)等問題。審計(jì)必須要通過檢查資金的籌集、分配和撥付情況，了解資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度，監(jiān)督強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的管理和使用，確保資金的安全，促進(jìn)完善規(guī)章制度，提高管理水平和使用效益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。
（三）防范基層腐敗風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求。 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金量大面廣，主要涉及到直接對(duì)農(nóng)民分配的資金、工程建設(shè)資金、各級(jí)財(cái)政和農(nóng)民分級(jí)負(fù)擔(dān)而籌集的資金，如糧食直補(bǔ)資金、水利建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金等。但在資金分配、使用，項(xiàng)目的招投標(biāo)建設(shè)中，有些部門、個(gè)人受利益驅(qū)動(dòng)，往往出現(xiàn)虛報(bào)套取、轉(zhuǎn)移資金，私設(shè)“賬外賬”，私分、貪污等違規(guī)違法情況，造成腐敗問題，嚴(yán)重影響黨和政府的威信、影響黨群干群關(guān)系、影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，審計(jì)必須依法從微觀的資金合規(guī)性、合法性、真實(shí)性開展審計(jì)監(jiān)督；必須加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督力度，對(duì)項(xiàng)目、財(cái)物的立項(xiàng)、審批、管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，并加大責(zé)任的落實(shí)和查處力度，為國家審計(jì)逐漸成為推動(dòng)國家良治、增強(qiáng)國家公信力作出積極貢獻(xiàn)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定保駕護(hù)航。
二、當(dāng)前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金立項(xiàng)、管理、使用存在的問題
（一）項(xiàng)目申報(bào)不嚴(yán)，缺泛科學(xué)評(píng)估和效益評(píng)價(jià)。目前強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金中除直接分配到群眾個(gè)人的資金不需立項(xiàng)申報(bào)外，其他的資金均需立項(xiàng)，必須有立項(xiàng)依據(jù)、可行性論證、實(shí)施單位資質(zhì)及項(xiàng)目效益預(yù)測(cè)。但許多單位、部門一味地為爭(zhēng)取上級(jí)資金，向上提供的申報(bào)材料、可行性報(bào)告均閉門造車或同類項(xiàng)目直接套用，并未進(jìn)行科學(xué)認(rèn)證，盲目申報(bào)。項(xiàng)目資金到位后，不進(jìn)行資金使用規(guī)劃而盲目上馬，實(shí)際支出與所在申報(bào)的項(xiàng)目在時(shí)間、建設(shè)內(nèi)容、金額上無法一一對(duì)應(yīng)，上級(jí)項(xiàng)目檢查驗(yàn)收時(shí)，突擊包裝，應(yīng)付過關(guān)。有些項(xiàng)目建成后因設(shè)計(jì)未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際而不能發(fā)揮其應(yīng)有的效益，造成國家資金的損失浪費(fèi)。
（二）配套資金不到位，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金撥付遲延。部份強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金國家在下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，均要求地方財(cái)政予以一定比例的配套資金，而且往往規(guī)定若地方不配套，就不能立項(xiàng)。地方政府和有關(guān)部門，為了得到項(xiàng)目，就承諾配套，而在實(shí)際執(zhí)行過程中配套資金大部分得不到落實(shí)，只能采取作假賬或“以舊頂新”的辦法瞞哄上級(jí)檢查。配套資金的不到位對(duì)項(xiàng)目資金形成了剛性的擠占，主要是業(yè)主單位以上級(jí)檢查要過關(guān)為名，賬要做平，仍要按所謂的規(guī)定計(jì)提管理費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、交納工程稅費(fèi)，這些資金當(dāng)?shù)匾膊慌涮?，從?xiàng)目中進(jìn)行消化。上級(jí)已撥付的資金，因項(xiàng)目管理單位資金周轉(zhuǎn)困難，造成資金不能下?lián)艿巾?xiàng)目建設(shè)單位使用，個(gè)別項(xiàng)目因下級(jí)使用計(jì)劃尚未上報(bào)或己上報(bào)而需進(jìn)一步核準(zhǔn)，造成資金不能及時(shí)下?lián)?，而影響?xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度；有些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不快，資金滯留財(cái)政賬戶，導(dǎo)致年度項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額較大，影響了年度預(yù)算的執(zhí)行效果。
（三）項(xiàng)目資金使用管理不規(guī)范導(dǎo)致被截留擠占、貪污挪用、損失浪費(fèi)。一是由于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金大多具有無償性，個(gè)別單位和主管部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)淡薄，只考慮自身利益、地方利益和小團(tuán)體利益，向上爭(zhēng)取時(shí)虛假申報(bào)、多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)，再加上上級(jí)財(cái)政或主管部門對(duì)項(xiàng)目、資金的審批把關(guān)不嚴(yán)，資金撥出后不跟蹤問效，也不檢查落實(shí)資金的使用情況，給有些單位、部門、個(gè)人套取、挪用、擠占資金有了可乘之機(jī)，用于私設(shè)“賬外賬”、“小金庫”、彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)、平衡年終決算，甚至被私分、貪污，使本來就不多的專項(xiàng)資金顯得雪上加霜。二是有的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)分散、單體資金量小，監(jiān)理或監(jiān)管不到位，建設(shè)質(zhì)量低下，有的項(xiàng)目建成后未及時(shí)落實(shí)長效管護(hù)機(jī)制，被人為破壞、內(nèi)部物資被偷盜，而形成事實(shí)上的損失浪費(fèi)。
（四）變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)或截留應(yīng)當(dāng)至個(gè)人的專項(xiàng)資金，損害農(nóng)民利益的行為時(shí)有發(fā)生。一些政府、主管部門（單位）在項(xiàng)目實(shí)施過程中，利用農(nóng)戶對(duì)政府的公信力和自身的公權(quán)力，將應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)擔(dān)的資金向農(nóng)戶分?jǐn)?，或擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，收取管理費(fèi)、贊助費(fèi)、開戶費(fèi)等，或增加收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，差額部分用于其他支出，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對(duì)到戶的專項(xiàng)資金，如征地補(bǔ)償金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠金、糧食直補(bǔ)金，利用農(nóng)戶對(duì)政策不夠了解的便利，層層盤剝，擅自降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)?yīng)當(dāng)分配的資金集體占有，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。
（五）項(xiàng)目資金分散，未能形成有效合力。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金分散，水利、農(nóng)林、國土、交通等涉農(nóng)部門安排的財(cái)政支農(nóng)資金各走各的渠道，造成在爭(zhēng)取資金時(shí)，各系統(tǒng)、各部門各自為政，各以各的項(xiàng)目下達(dá)計(jì)劃。同一個(gè)地區(qū)的項(xiàng)目，因受部門分割條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s，地方在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的使用中很難有效整合，致使地方政府難以集中財(cái)力解決“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，影響強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金更大效益的發(fā)揮。
三、國家治理視角下加強(qiáng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)的方法和途徑
（一）抓住財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的國家政策執(zhí)行和落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)。近年來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的激勵(lì)、調(diào)控、支持和財(cái)政保障政策。為搞好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)工作，審計(jì)人員應(yīng)從宏觀著眼，微觀入手。一是要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的指導(dǎo)思想、預(yù)期目標(biāo)，正確把握政策之間的聯(lián)系與界限，從理論層面剖析“三農(nóng)”政策的合理性，從而確保政策有效落實(shí)；二是要針對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及偏差，善于從宏觀和機(jī)制層面分析研究，找出癥結(jié)之所在，及時(shí)提出改進(jìn)建議予以完善，并及時(shí)向政府有關(guān)部門反映情況，從宏觀和政策上提出建設(shè)性建議，促進(jìn)建立健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)制度。
（二）以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金為主線，圍繞資金的投入、撥付、使用、管理等主要環(huán)節(jié)開展審計(jì)。一是在資金投入環(huán)節(jié)上，要摸清資金的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布和投向變化情況，檢查是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，是否有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，是否按下達(dá)的計(jì)劃批復(fù)執(zhí)行，進(jìn)而全面反映和評(píng)價(jià)政府資金投入的總體情況及現(xiàn)狀；二是在資金撥付環(huán)節(jié)上，要監(jiān)督計(jì)劃或負(fù)責(zé)資金安排分配的權(quán)利部門，是否按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，并及時(shí)分配、撥付資金，是否存在資金分配“散”、延遲撥付、滯留閑置和地方配套資金不到位等問題；三是在資金使用環(huán)節(jié)上，要堅(jiān)持全面了解，突出重點(diǎn)，抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)資金進(jìn)行深入審計(jì)，把農(nóng)民群眾最關(guān)心的實(shí)際問題，最直接的利益問題納入審計(jì)視野，要揭露和查處擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃，擠占挪用、串用、虛列支出、套取騙取財(cái)政資金等侵害農(nóng)民利益的違法違規(guī)問題，保證涉農(nóng)資金合理有效使用；四是在資金管理環(huán)節(jié)上，審查資金是否實(shí)行專戶管理、專賬核算，是否實(shí)行報(bào)賬制、招投標(biāo)制度，是否存在重項(xiàng)目、輕管理或者管理部門職能交叉重復(fù)，職責(zé)劃分不清等問題。重點(diǎn)關(guān)注因立項(xiàng)不準(zhǔn)、可行性研究不充分、設(shè)計(jì)不合理、管理不善或工程質(zhì)量等原因，造成損失浪費(fèi)、效益低下甚至損害農(nóng)民利益等嚴(yán)重問題。
（三）注重強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金項(xiàng)目效益，逐步完善指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。目前，各級(jí)政府的財(cái)政并不十分富裕，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金應(yīng)當(dāng)做到合理使用，充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。按項(xiàng)目資金的投入、情況，有的效益可以直接體現(xiàn)，有的要通過改善生產(chǎn)生活設(shè)施和生態(tài)環(huán)境間接體現(xiàn)出來，有的短期內(nèi)可以體現(xiàn)，有的則需要較長時(shí)間體現(xiàn)出來。為此，在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)過程中，要將財(cái)務(wù)收支審計(jì)、工程決算審計(jì)、延伸審計(jì)調(diào)查與績效審計(jì)結(jié)合起來，注重收集項(xiàng)目效益方面的資料，關(guān)注損失浪費(fèi)和工程質(zhì)量問題，關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)過程中的違規(guī)問題和決策失誤而影響項(xiàng)目效益的問題，關(guān)注項(xiàng)目竣工生效所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益及直接效益、長遠(yuǎn)效益和社會(huì)效益，并逐步建立一套可行的效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。
（四）進(jìn)行跟蹤問效審計(jì)，加大審計(jì)整改力度。對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)采用跟蹤審計(jì)的方式，變事后審計(jì)為事前監(jiān)督，變階段性審計(jì)為全程監(jiān)管，將審計(jì)的關(guān)口前移和深化，及時(shí)地進(jìn)行查處和糾正在資金撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問題。對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)階段要提前介入，參加有關(guān)事項(xiàng)的審核把關(guān)，對(duì)招投標(biāo)過程要參與監(jiān)督；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)要定期實(shí)施監(jiān)控，及時(shí)掌控隱蔽工程及重要環(huán)節(jié)情況，為項(xiàng)目決算打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)所有惠農(nóng)資金，要按照資金流向，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全程監(jiān)督審查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)查處，追究問責(zé)，除責(zé)令歸還資金外，對(duì)嚴(yán)重失職等行為造成的重大損失浪費(fèi)、腐敗行為給予政紀(jì)法紀(jì)的嚴(yán)懲。要加大審計(jì)整改力度和后續(xù)跟蹤審計(jì)力度，督促各級(jí)政府、各部門對(duì)審計(jì)決定和審計(jì)意見進(jìn)行落實(shí)，確保整改不走樣，防止屢查屢犯，以維護(hù)審計(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。對(duì)于審計(jì)提出的改進(jìn)建議和完善措施，被審計(jì)單位要認(rèn)真研究，查找自身漏洞，分析問題產(chǎn)生的制度原因，從而完善法規(guī)，改善管理，促進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)專項(xiàng)資金管理規(guī)范化。
（五）創(chuàng)新審計(jì)方法，提高財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)質(zhì)量。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投入渠道多、管理部門多、資金使用分散、難以形成合力的特點(diǎn)，決定了對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金審計(jì)要整合現(xiàn)有的審計(jì)資源，必須把審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，才能做到“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”；必須將專項(xiàng)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，才能把審計(jì)查出的問題與責(zé)任人相掛鉤，有利于完善制度、加強(qiáng)管理，保障資金的安全性、規(guī)范性和效益性；必須把財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績效審計(jì)緊密結(jié)合，才能做到既查錯(cuò)糾弊，又全面系統(tǒng)的反映國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金政策的落實(shí)情況，有利于提高資金使用效益，根據(jù)項(xiàng)目資金特點(diǎn)，還應(yīng)采取傳統(tǒng)審計(jì)與計(jì)算機(jī)審計(jì)相結(jié)合等方法，以提高審計(jì)的工作效率，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。同時(shí)，還要加強(qiáng)涉農(nóng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高審計(jì)人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，著眼于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，要有針對(duì)性地搞好培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不斷提高農(nóng)業(yè)審計(jì)人員的素質(zhì)，著力提高農(nóng)業(yè)審計(jì)地位和作用，以更好地提升國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的能力。（戚秋虹）
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