當(dāng)前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)存在“重審計(jì)輕整改”現(xiàn)象，這在一定程度上影響了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用的發(fā)揮。為了促進(jìn)改善審計(jì)整改工作，有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，筆者從審計(jì)署特派辦的視角，闡述審計(jì)整改服務(wù)國(guó)家治理所發(fā)揮的重要作用，探討分析審計(jì)整改過(guò)程中存在的問題及原因，并提出對(duì)策建議，旨在拋磚引玉，以期對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)整改工作有所裨益，更好地促進(jìn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理。
一、審計(jì)整改服務(wù)國(guó)家治理所發(fā)揮的重要作用
在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家治理的重要組成部分。國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)現(xiàn)問題，促使被審計(jì)單位審計(jì)整改，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理。在這一過(guò)程中，審計(jì)整改是橋梁，是國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。
1.審計(jì)整改是促進(jìn)依法行政的客觀要求。
審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象是被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，而財(cái)政、財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理權(quán)是各級(jí)政府及其所屬各部門行政職能和權(quán)力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權(quán)力的不合理使用，往往會(huì)在財(cái)政、財(cái)務(wù)活動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)。審計(jì)工作的重要使命就是通過(guò)對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)活動(dòng)過(guò)程和存在問題的揭示，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的違法犯罪行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些制度、體制、政策方面的缺陷，必須通過(guò)深化行政管理體制、財(cái)政管理體制和投資管理體制改革，規(guī)范行政行為，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計(jì)不應(yīng)停留在對(duì)問題的揭露上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步從制度、體制、政策層面上提出加強(qiáng)管理，完善制度、體制、政策，深化改革的建議，落實(shí)整改的措施、辦法，從而促進(jìn)各級(jí)政府及其各部門依法行政。
2.審計(jì)整改是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的重要途徑。
在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過(guò)程中，由于法制不完善，新舊體制轉(zhuǎn)軌和落后觀念影響等多方面的原因，財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不規(guī)范現(xiàn)象還會(huì)繼續(xù)存在。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從實(shí)際狀況出發(fā)，認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下財(cái)政資金運(yùn)行的新特點(diǎn)和違法違規(guī)問題新的表現(xiàn)形式，提出審計(jì)建議，督促整改，從制度、體制、政策上予以規(guī)范、提高，使審計(jì)整改的過(guò)程成為有關(guān)地方、部門、單位不斷增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)，樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，依法理財(cái)、依法執(zhí)政的過(guò)程，這樣才能從更高層次上實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)。
3.審計(jì)整改是治理“屢審屢犯”的必要手段。
審計(jì)制度執(zhí)行以來(lái)，通過(guò)對(duì)多數(shù)單位的審計(jì)，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題，但不可否認(rèn)的是，屢審屢犯的現(xiàn)象仍然存在。這固然有體制、機(jī)制等方面因素的影響，但審計(jì)整改未受到應(yīng)有的重視，重審計(jì)、重處理處罰、輕整改也是重要影響因素。特別是未建立審計(jì)整改檢查機(jī)制，使審計(jì)機(jī)關(guān)提出的整改意見和建議，有關(guān)部門、單位未給予高度重視，政府及社會(huì)各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導(dǎo)致屢審屢犯。因此，全面推行審計(jì)整改，強(qiáng)化審計(jì)整改檢查力度，可以在一定程度上治理“屢審屢犯”現(xiàn)象。
二、審計(jì)整改服務(wù)國(guó)家治理存在的問題及原因分析
1.審計(jì)整改所需時(shí)間、審計(jì)結(jié)果公告所需整改時(shí)限與審計(jì)法定整改時(shí)限90日三者之間存在現(xiàn)實(shí)沖突。
被審單位審計(jì)整改所需時(shí)間與整改問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性緊密相關(guān)，有難、中、易之分，有些問題確實(shí)在90日內(nèi)無(wú)法解決，更不要提在審計(jì)結(jié)果公告所需整改時(shí)限內(nèi)（低于審計(jì)法定時(shí)限90日）完全整改到位，三者之間存在現(xiàn)實(shí)沖突。當(dāng)然，從審計(jì)結(jié)果公告的時(shí)效性考慮，常要求被審單位整改時(shí)限低于法定整改時(shí)限也情有可原；但這種做法易導(dǎo)致審計(jì)組依據(jù)被審單位整改文件起草整改檢查報(bào)告或?qū)徲?jì)簡(jiǎn)報(bào)，對(duì)被審單位是否整改沒有調(diào)查和核實(shí)，易產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
2.法律法規(guī)不具體，易導(dǎo)致執(zhí)行有障礙。
對(duì)于被審計(jì)單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)，新修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》只是明確可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和建議處分權(quán)，如何申請(qǐng)、哪些內(nèi)容可以申請(qǐng)并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內(nèi)容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導(dǎo)致審計(jì)整改檢查落實(shí)不到位，審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計(jì)部門沒有關(guān)于整改工作的具體操作規(guī)范也易導(dǎo)致執(zhí)行不力。
3.審計(jì)整改缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，未形成有效的整改合力。
被審計(jì)單位是否整改，審計(jì)機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強(qiáng)有力的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制；但目前我國(guó)審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制明顯匱乏。一是審計(jì)整改檢查職能主要由審計(jì)機(jī)關(guān)履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯(lián)席會(huì)議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)整改情況較少。因此，審計(jì)整改的監(jiān)管合力未有效形成，國(guó)家治理功能未得到充分體現(xiàn)。
4.審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)整改檢查積極性不高，做法不科學(xué)。
審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)整改積極性不高，重審計(jì)輕整改、重信息輕報(bào)告，對(duì)被審單位是否真實(shí)整改，缺少實(shí)地調(diào)查核實(shí)。部分審計(jì)整改檢查報(bào)告或簡(jiǎn)報(bào)沒有實(shí)地調(diào)查，過(guò)于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計(jì)單位報(bào)送材料內(nèi)容的順序調(diào)整一下。究其原因，這與當(dāng)前的業(yè)績(jī)考核機(jī)制不無(wú)關(guān)聯(lián)，審計(jì)整改所占分值太少。而且，審計(jì)整改檢查的做法也不科學(xué)，各單位普遍采取的是“誰(shuí)審計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，即由審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組長(zhǎng)或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計(jì)單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點(diǎn)是審計(jì)人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)人員又要監(jiān)督整改工作，實(shí)在是“分身乏術(shù)”。另外，存在于部分審計(jì)人員思想認(rèn)識(shí)中的畏難情緒，也導(dǎo)致了“重審計(jì)、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
5.被審單位不重視審計(jì)整改。
少數(shù)被審計(jì)單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過(guò)關(guān)等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或者主觀上有意識(shí)地進(jìn)行“選擇性整改”。對(duì)其有利的部分，比如加強(qiáng)內(nèi)部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項(xiàng)、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計(jì)單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機(jī)制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計(jì)單位也就更難以整改到位了。
6.審計(jì)整改無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，實(shí)際效果難以定量判定。
目前，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺乏量化指標(biāo)，易導(dǎo)致被審計(jì)單位對(duì)違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)同一類型問題，被審計(jì)單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無(wú)法對(duì)整改程度進(jìn)行量化考核，無(wú)法衡量整改是否到位。其次，對(duì)于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實(shí)際效果。
7.審計(jì)整改效果與審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃關(guān)聯(lián)性不夠強(qiáng)。
當(dāng)前，在年度項(xiàng)目計(jì)劃安排中，沒有把歷年審計(jì)的整改效果作為選擇項(xiàng)目的一個(gè)重要依據(jù)；而且，在審計(jì)內(nèi)容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，導(dǎo)致審計(jì)人員僅僅只關(guān)注本次需要查處的問題。
8.審計(jì)機(jī)關(guān)重“事后整改”輕“事中整改”，未有效發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用。
當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)比較重“事后整改”輕 “事中整改”，這與審計(jì)業(yè)績(jī)考核存在一定關(guān)系?！笆潞笳摹币仔纬烧牡牧炕笜?biāo)，因?yàn)樗瑢徲?jì)查處的問題、審計(jì)決定及審計(jì)報(bào)告中陳述的審計(jì)建議，審計(jì)組能據(jù)此撰寫整改簡(jiǎn)報(bào)，并反饋回被審計(jì)單位因整改而產(chǎn)生新制度，取得審計(jì)業(yè)績(jī)；而“事中整改”不易形成整改的量化指標(biāo)，不易形成量化的審計(jì)業(yè)績(jī)。但是，從發(fā)揮國(guó)家治理功能作用、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，“事中整改”較“事后整改”更重要，因?yàn)橹挥性趯徲?jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位內(nèi)控不健全、存在經(jīng)營(yíng)或道德風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)組及時(shí)指出糾正，風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)消失，損失浪費(fèi)或同志失足的現(xiàn)象才會(huì)避免，審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用才會(huì)有效發(fā)揮。誠(chéng)然，“事后整改”發(fā)揮了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現(xiàn)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用，起到防范于未然。
三、審計(jì)整改服務(wù)國(guó)家治理的路徑選擇
1.修改法律或司法解釋，以細(xì)化審計(jì)整改有關(guān)法律條文和時(shí)限。
針對(duì)審計(jì)整改存在的延期或拒絕整改缺少明確的法律法規(guī)依據(jù)、審計(jì)結(jié)果公告所需整改時(shí)間與法定時(shí)限沖突、其他職能部門配合審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)整改檢查職能不到位等問題，應(yīng)修改《審計(jì)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，予以明確細(xì)化完善。當(dāng)然，在《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》剛修訂不久的情況，再次修改不現(xiàn)實(shí)；但可以以審計(jì)署的名義出臺(tái)法律解釋條文，并對(duì)拒絕、拖延審計(jì)整改的行為增設(shè)審計(jì)罰款權(quán)。明確具體的處理處罰依據(jù)、整改程序及時(shí)限、相關(guān)職能部門必須履行的義務(wù)，強(qiáng)化審計(jì)整改檢查的威懾力。以審計(jì)整改時(shí)限沖突為例，可以按整改對(duì)象的難易程度、金額大小區(qū)別對(duì)待，進(jìn)行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調(diào)賬，必須30日內(nèi)整改；一般問題，60日內(nèi)整改；體制、機(jī)制方面難整改的問題，360日內(nèi)整改。這樣做，在一定程度上能緩解時(shí)限性沖突。
2.加大審計(jì)整改結(jié)果公告力度，并重新賦予審計(jì)署特派辦審計(jì)罰沒權(quán)，以督促被審單位重視審計(jì)整改。
群眾的力量是無(wú)窮的，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要借助媒體的影響力，通過(guò)建立健全審計(jì)整改結(jié)果公告制度，并加大審計(jì)整改結(jié)果公告力度，讓被審單位的審計(jì)整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護(hù)其聲譽(yù)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)宣傳報(bào)道審計(jì)整改工作典型，公開曝光拒不整改或?qū)覍弻曳?、屢禁不止的部門和單位，使審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的有效結(jié)合，大力提升審計(jì)整改效果。同時(shí)，為了促使被審單位進(jìn)一步重視審計(jì)整改，需要賦予審計(jì)署特派辦的審計(jì)罰沒權(quán)，以豐富審計(jì)整改檢查的制約措施，提升審計(jì)整改檢查的力度；況且《審計(jì)法實(shí)施條例》也明確各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)有審計(jì)罰沒權(quán)。
3.建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)整改監(jiān)管合力。
審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有極其重要的作用，從微觀的角度來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位是對(duì)立的，出發(fā)點(diǎn)是不一致的。審計(jì)整改在一定程度上觸動(dòng)了被審計(jì)單位及關(guān)聯(lián)單位的核心利益和信譽(yù)，產(chǎn)生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計(jì)機(jī)關(guān)的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實(shí)，審計(jì)整改將流于形式。但從宏觀的角度來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的最終目的是一致的、目標(biāo)是統(tǒng)一的，都是為了促進(jìn)良好國(guó)家治理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)是各級(jí)人民政府的內(nèi)審部門，幫助其化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，各級(jí)人民政府應(yīng)重視審計(jì)整改工作。而審計(jì)署也可以以審計(jì)署令或法律解釋的形式要求地方各級(jí)政府重視審計(jì)整改工作。并建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以發(fā)揮審計(jì)整改監(jiān)管合力。一是建立聯(lián)席會(huì)議制度。建立由各級(jí)政府分管審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、檢察、發(fā)展改革、公安、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、工商等有關(guān)部門參加的審計(jì)整改工作聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)審計(jì)查出的問題，研究解決審計(jì)整改工作的難點(diǎn)問題，落實(shí)審計(jì)整改責(zé)任。二是細(xì)化各部門審計(jì)整改職責(zé)。將財(cái)政部門、發(fā)展改革部門等在落實(shí)審計(jì)整改意見上應(yīng)負(fù)的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，以提高可操作性。三是完善審計(jì)整改問責(zé)制度。明確被審計(jì)單位的主要負(fù)責(zé)人是落實(shí)審計(jì)整改工作的第一責(zé)任人。對(duì)不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計(jì)整改的單位，由聯(lián)席會(huì)議成員單位根據(jù)各自職能進(jìn)行責(zé)任追究。
4.改變審計(jì)業(yè)績(jī)考核機(jī)制和重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，充分調(diào)動(dòng)審計(jì)人員履行審計(jì)整改檢查職能的積極性。
改變當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)績(jī)考核機(jī)制，將審計(jì)整改工作納入考核體系，并占有較大權(quán)重，這是非常重要的。它能充分調(diào)動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)業(yè)務(wù)處室、審計(jì)人員的進(jìn)行審計(jì)整改檢查的積極性。同時(shí)，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，將“事中整改”也納入審計(jì)整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權(quán)重，以鼓勵(lì)引導(dǎo)審計(jì)人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的預(yù)防、建設(shè)性作用。
5.改變審計(jì)整改檢查人員組成模式，探索審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)、整改職能相分離原則。
目前，審計(jì)整改檢查人員組成模式不科學(xué)，主要采取“誰(shuí)審計(jì)、誰(shuí)督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計(jì)人員的負(fù)擔(dān)。因此，有必要改變審計(jì)整改檢查人員組成模式。在當(dāng)前審計(jì)環(huán)境下，應(yīng)組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經(jīng)辦業(yè)務(wù)處室參與的審計(jì)整改檢查領(lǐng)導(dǎo)小組；法規(guī)處起草審計(jì)整改報(bào)告或?qū)徲?jì)簡(jiǎn)報(bào)。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準(zhǔn)確；而辦公室文字功底較強(qiáng)，文字把關(guān)能力比較到位；而業(yè)務(wù)處具體經(jīng)辦，非常了解項(xiàng)目的具體情況。同時(shí)，三部門的參與也便于審計(jì)整改檢查報(bào)告或?qū)徲?jì)簡(jiǎn)報(bào)的完成與上報(bào)。
6.將審計(jì)整改納入項(xiàng)目選擇及重點(diǎn)內(nèi)容確定。對(duì)于那些整改不積極、敷衍了事的單位，應(yīng)加大審計(jì)的頻率，提高審計(jì)的威懾性。同時(shí)，在審計(jì)重點(diǎn)確定上，明確對(duì)以往審計(jì)整改情況的審查。
7.針對(duì)違規(guī)情節(jié)輕重規(guī)定相應(yīng)的處理處罰措施，防止被審計(jì)單位避重就輕；同時(shí)，根據(jù)被審計(jì)單位整改的實(shí)際情況進(jìn)行量化打分，以便于衡量其整改的實(shí)際效果。（駱勇 趙田錄）
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