【摘 要】 伴隨著投資體制改革和建設(shè)主體的多元化，政府投資主要集中在關(guān)乎國家戰(zhàn)略發(fā)展和廣大民生的大型公共工程項目上，這類項目對一定區(qū)域的國民經(jīng)濟、社會安定和環(huán)境保護都有著舉足輕重的影響，因此，對公共項目的社會效益審計、環(huán)境效益審計亟待加強。目前，對該領(lǐng)域的研究較少單獨探討社會和環(huán)境效益審計對于公共工程審計的重要意義。為此，本文通過研究國內(nèi)大型公共工程外部性理論和績效審計的現(xiàn)狀，從國家治理的高度，闡述開展社會效益、環(huán)境效益等公共工程外部性審計，對充分發(fā)揮投資審計參與國家治理作用的重要性，并就大型公共工程外部效益審計存在的困難提出幾點促進建議，以期豐富投資審計發(fā)揮國家治理職能的理論研究。
【關(guān)鍵詞】公共工程；外部性；國家治理
大型公共工程主要由政府投資建設(shè)，涉及到水利、交通、能源等多個社會經(jīng)濟領(lǐng)域，是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，與一般工程項目相比較，具有投資額度大、建設(shè)周期長，外部效應(yīng)廣，公益性強等鮮明特點。正是這些特征使其與國家經(jīng)濟、人民生活水平緊密相關(guān)，直接影響政府在國家治理過程中的政策措施落實，以及資源合理配置，對社會投資具有引導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性作用。尤其是在金融危機背景下，我國政府為拉動經(jīng)濟發(fā)展，投入了4萬億資金規(guī)劃了一系列大型公共項目建設(shè)，其投資績效水平對國家總體經(jīng)濟發(fā)展具有重大作用，加強公共工程投資審計對于發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能和參與國家治理具有重要意義。
一、公共工程審計的發(fā)展現(xiàn)狀
目前，公共工程項目大型化趨勢越來越顯著，如規(guī)模宏大的三峽工程、南水北調(diào)工程等。大型公共工程項目投資規(guī)模大，項目實施涉及到的利益群體眾多，對所在地區(qū)發(fā)展影響深遠，從投入角度看，不僅需要物質(zhì)資本的投入，還需要大量社會資本、生態(tài)資本的投入；從產(chǎn)出的角度看，不僅是一個經(jīng)濟影響產(chǎn)出系統(tǒng)，同時，又是一個社會和環(huán)境綜合影響產(chǎn)出系統(tǒng)。因此，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，大型公共工程項目績效的衡量不僅要關(guān)注經(jīng)濟績效，還要關(guān)注社會績效和生態(tài)績效，強調(diào)經(jīng)濟、社會、生態(tài)三方面發(fā)展的持續(xù)性和協(xié)同性。
2003年以來, 審計署對近800個基礎(chǔ)設(shè)施和公路國債項目進行了審計和審計調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)普遍存在投資效益不高、運營效果差或工程質(zhì)量堪憂的重大問題。同時，在福州長樂機場、青島、深圳市開展效益審計試點, 在政府公共工程效益審計方面做了一些嘗試并取得了一定的成效。雖然我國公共工程投資項目效益審計發(fā)展迅速,但與發(fā)達國家相比, 仍然存在著較大差距, 主要表現(xiàn)為審計對象范圍窄，審計內(nèi)容多以傳統(tǒng)查錯防弊的項目財務(wù)收支審計、工程建設(shè)管理審計為主, 真實性和合法性是審計的重點,對公共投資工程項目的效益性評審不多，而且主要集中在對項目本身的經(jīng)濟效益分析上，強調(diào)對成本控制、投資收益等經(jīng)營性指標分析，對社會效益和生態(tài)環(huán)境影響評審內(nèi)容涉及較少，且評價方法也相對簡單，主要有成本效益法、有無分析法等，這些方法對經(jīng)濟效益的評價比較實用，可是卻不宜用于社會和環(huán)境等綜合效益的評價。
對政府投資的公共工程社會效益和環(huán)境效益的評審是指由于項目的建設(shè)與實施，對社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、自然資源利用等方面的影響的分析。在發(fā)達國家，對社會效益及其環(huán)境效益的評價已經(jīng)得到普遍的開展，如英國的投資項目社會分析，美國的投資項目社會影響評價等。在我國，社會效益和環(huán)境效益的評價沒有得到足夠的重視。盡管在相關(guān)辦法中明確規(guī)定了要對國家建設(shè)項目投資效益進行評審,分析其社會效益和環(huán)境效益。但由于對效益評審內(nèi)容缺少量化指標, 加之審計人員專業(yè)化素質(zhì)存在一些欠缺，對公共工程項目的社會效益、環(huán)境效益等相關(guān)的信息獲取渠道不暢, 導(dǎo)致效益審計的可操作性不高。
二、公共工程外部性審計與國家治理
（一）外部性概念
外部性亦稱外部成本、外部效應(yīng)（Externality）或溢出效應(yīng)（Spillover Effect）。外部性問題是的研究源于西方經(jīng)濟學(xué)，經(jīng)濟學(xué)上的外部性是指一種經(jīng)濟活動所造成的對不直接相關(guān)的他人的成本或收益之影響， 使社會他人無補償受損或無償受益。其中，對影響者有利且受益者無須花費代價的外部影響稱為正外部性，又稱外部經(jīng)濟，例如，栽樹和養(yǎng)護樹林，這種經(jīng)濟活動對他人、對社會有一種利益的外溢；對影響者不利的，而造成外部不經(jīng)濟的人卻沒有為此承擔成本的影響為負外部性，又稱外部不經(jīng)濟，如過度開發(fā)地下水的經(jīng)濟行為，會引起地面下沉、水土流失等。
（二）公共工程的外部性
1．外部性績效。公共工程項目的績效是指項目建設(shè)、運營中的經(jīng)濟性、效率性和效果性。經(jīng)濟性追求在保證質(zhì)量的前提下的成本最小化；效率性追求成本收益比的最大化；效果性追求是否達到預(yù)定目標。項目績效從很大程度上是成本與收益關(guān)系的反映，因此，必須考慮其外部性引起的成本或收益，才能更全面對項目整體績效進行評價?；谝陨戏治?，可以將公共工程項目的績效與外部性關(guān)系表述為：公共工程績效等于項目實體績效與外部性績效之和。實體績效是指圍繞項目實體建設(shè)過程產(chǎn)生的績效，如實體建設(shè)成本、管理效率等經(jīng)濟效益；外部性績效，是指由于項目外部性效應(yīng)（成本或收益的外溢）產(chǎn)生的績效，主要包括社會效益和環(huán)境效益，并且是正負外部性抵消后的結(jié)果，這部分績效具有非市場交換性和難以計量的特點。外部性績效越大，公共工程項目績效越大。
２．社會效益。大型公共工程項目的公益性，與社會公眾、社會環(huán)境、社會事務(wù)聯(lián)系的緊密性，要求大型公共工程項目創(chuàng)造更大社會價值，承擔更多社會責任，其影響主要體現(xiàn)在以下方面:（1）對地區(qū)經(jīng)濟增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、投資環(huán)境、資源利用水平以及交通出行理念等的社會影響,是否帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進科技進步, 提高管理水平；（2）對當?shù)鼐用裆钏胶唾|(zhì)量的影響，如影響居住水平、收入水平、消費水平及結(jié)構(gòu)、貧富差距和人均壽命等；（3）對所在地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)機會的影響，以及可能引發(fā)的社會矛盾；（4）對當?shù)匚幕⒔逃?、衛(wèi)生、旅游事業(yè)發(fā)展水平的影響，對自然景觀、文物古跡等人文環(huán)境的影響；（5）對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的影響，是否增加或擠占原有的可供當?shù)厥褂玫牡缆贰蛄?、供電、給排水等公共基礎(chǔ)設(shè)施及商業(yè)、餐飲等社會服務(wù)設(shè)施；（6）對當?shù)厣贁?shù)民族政策、風俗習(xí)慣、生活方式、宗教信仰的影響, 是否會引起民族矛盾，影響當?shù)厣鐣捕ā?BR> 3．環(huán)境效益。大型公共工程項目的環(huán)境效益可以通過土地、水、森林、海洋、草地、礦產(chǎn)、能源等資源的消耗情況，自然資源綜合高效利用情況，項目建設(shè)和運營過程中的節(jié)能環(huán)保措施實施情況，廢棄污染物排放和處理情況，空氣、水、土壤污染情況，森林植被綠化恢復(fù)和野生物保護投入情況，以及生態(tài)美化水平提高情況等方面的指標來衡量。其中，對環(huán)境造成的負面影響主要體現(xiàn)為項目從環(huán)境中獲取資源而造成的資源枯竭和破壞，建設(shè)運營中向環(huán)境排放的污染物和廢氣物造成環(huán)境惡化，項目給生態(tài)系統(tǒng)帶來的風險，對氣候變遷、生物多樣性、環(huán)境降解能力產(chǎn)生負作用等。
（三）外部性審計與國家治理
1.外部性審計是提高國家治理全面性的有效途徑。隨著經(jīng)濟快速增長和投資形勢不斷發(fā)展，廣受關(guān)注的大型公共工程影響范圍、影響對象也不斷擴大，如三峽水利樞紐工程對區(qū)域氣候、地質(zhì)狀況的影響引起全國范圍的關(guān)注和爭議，并隨之影響一定范圍內(nèi)社會安定。為了更好的服務(wù)于國家治理，審計內(nèi)容也更加全面、范圍更加廣泛。作為績效審計重要組成部分的外部性審計，在保證投資活動真實合法性的基礎(chǔ)上，更關(guān)注項目建設(shè)對外部環(huán)境的綜合影響，不僅促進決策部門重新認識項目的投資效益，更推動管理部門制定和實施消除或改善項目外部負效益影響的政策措施。因此通過加大外部性審計是從更全面的角度對國家治理提出了績效審計的新方法，為促進政府投資項目帶動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障，更好服務(wù)國家治理。
2．外部性審計是形成權(quán)力監(jiān)督機制的有力保障。在政府投資工程項目資金來源存在特殊性及現(xiàn)行體制的條件下，公共工程項目除了建設(shè)管理、質(zhì)量安全存在建設(shè)主管部門自我監(jiān)督外，對于項目的外部性，沒有一套行業(yè)齊全、系統(tǒng)科學(xué)的監(jiān)督體系去監(jiān)督制約其社會、環(huán)境綜合效應(yīng)的作用情況。因此，從國家治理的層面，要求審計機關(guān)必須充分發(fā)揮制約監(jiān)督職能，不僅從經(jīng)濟性上發(fā)現(xiàn)問題，也從外部效益方面去分析，更要從機制體制層面上提出建議。如在近年來開展的國家重點工程西氣東輸二線項目審計中，通過開展外部性審計，并重點關(guān)注項目建設(shè)對西部脆弱的生態(tài)環(huán)境的破壞、對歷史文物古跡的保護不到位等問題，一定程度上也起到了監(jiān)督地方政府相關(guān)部門是否嚴格履行職責，是否形成對生態(tài)環(huán)境、歷史文化多層級、多領(lǐng)域綜合管理體系的作用，進一步推動審計監(jiān)督科學(xué)化發(fā)展，加強了對權(quán)力的制約和監(jiān)督。
3．外部性審計是促進建設(shè)項目運營達到預(yù)期效果的有利手段。建設(shè)項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益大都是在項目建成投產(chǎn)運營階段實現(xiàn)的，當項目建成后沒有按照預(yù)期效果或者無法正常運作，都會影響建設(shè)項目效益的發(fā)揮。由于項目經(jīng)濟效益比較直觀、易于統(tǒng)計，往往在項目建成后的較短時間內(nèi)就能得以評價，而社會效益、環(huán)境效益難以計算測量，涉及范圍廣、評估周期長，隨著時間推移，項目建設(shè)單位往往難以再組織多個部門聯(lián)合對項目外部效益進行評估。而審計人員通過項目審計或?qū)徲嬚{(diào)查，采用實地考察與研究項目資料相結(jié)合的方式，對項目周邊生產(chǎn)生活條件變化、土地利用、環(huán)境污染、安全防護措施設(shè)置、動物生存條件破壞等內(nèi)容進行分析、評價，檢驗其是否與項目可行性研究中規(guī)劃結(jié)論一致，并提出促使項目達到預(yù)期效果的審計建議，不僅有利于解決項目建設(shè)造成的遺留問題，還能為今后的項目建設(shè)總結(jié)經(jīng)驗，有利于推動公共工程更好的實現(xiàn)其改善民生、完善社會功能的建設(shè)目標。
三、公共工程外部性審計的困難和建議
（一）外部性審計面臨的困難和問題
我國目前的監(jiān)督體制決定了國家審計機關(guān)要承擔公共投資項目績效審計這項艱巨的任務(wù)。但國家建設(shè)項目的監(jiān)督格局、審計人員的組成結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)、政府投資項目審計成本和預(yù)期效果、建設(shè)項目審計所要求運用技術(shù)方法的復(fù)雜性、投資建設(shè)項目審計問題的敏感性、法律環(huán)境的復(fù)雜性都影響審計機關(guān)對外部績效審計的開展。
1．有關(guān)社會效益、環(huán)境效益審計的法律法規(guī)依據(jù)不健全。例如, 《中華人民共和國審計法實施條例》第二條就規(guī)定，審計是審計機關(guān)監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為, 但僅是在資金的效益方面做出了規(guī)定, 而績效審計所包含的其他很多內(nèi)容,如對社會影響績效評價、環(huán)境影響績效評價等外部效益,沒有在法律上予以直接規(guī)定。
2．對外部效益審計的認識還不到位。大部分公共工程項目審計在總結(jié)時，也宣稱開展了效益審計, 但大多只不過是常規(guī)審計中涉及效益方面的問題, 與真正意義上的效益審計還有著很大的差距?，F(xiàn)階段,在實際工作中往往會出現(xiàn)效益審計理論與實務(wù)是“兩張皮”、效益審計理論只是個“擺設(shè)、樣子”等現(xiàn)象，或者有的同志認為效益審計就是對項目經(jīng)濟效益的審計，而沒有對社會效益、環(huán)境效益等外部性審計予以高度重視。
3．公共工程項目的各個監(jiān)管部門信息交流共享不暢。現(xiàn)階段, 由于針對公共工程的行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督各自的主管部門不同，各部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 或者干脆是各自為戰(zhàn)，造成資源浪費，監(jiān)督效率質(zhì)量低下，監(jiān)管成本提高等問題。同時，在實際監(jiān)管工作中, 監(jiān)管信息和技術(shù)往往也得不到廣泛的交流和共享，特別是涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、勞動就業(yè)和生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)統(tǒng)計復(fù)雜、專業(yè)性強的領(lǐng)域，審計人員難以靠審計手段及時掌握全面、準確的數(shù)據(jù)，也就難以及時對項目的外部性績效予以評審。
4．審計人員綜合素質(zhì)還有待于進一步提高。效益審計是審計學(xué)與眾多學(xué)科的綜合, 如審計學(xué)與公共管理、工程技術(shù)、經(jīng)濟學(xué)、人力資源管理、環(huán)境科學(xué)等綜合, 這就對審計人員的綜合素質(zhì)提出了新的要求。而現(xiàn)階段,審計人員的綜合素質(zhì)普遍還滿足不了效益審計，尤其是社會效益和環(huán)境效益審計的需要, 不但影響了效益審計的效率和質(zhì)量, 同時也降低了效益審計的權(quán)威性,使得部分公共工程效益審計往往是“蜻蜓點水”、或僅僅是做表面工作, 而很難觸及外部性審計的深層和實質(zhì)。
（二）做好外部性審計的幾點建議
1．建立健全績效審計的法規(guī)和相關(guān)的評價指標體系。各級審計機關(guān)應(yīng)重視公共工程績效審計工作, 推動投資績效審計法規(guī)的完善和指標體系的建立等相關(guān)工作, 既借鑒國外外部審計的優(yōu)秀做法，又結(jié)合本國實際，參考審計一線人員的工作經(jīng)驗和審計、經(jīng)濟、環(huán)保、社會等領(lǐng)域?qū)＜覀兊囊庖?，以使公共工程投資績效審計真正做到“有法可依, 有規(guī)可循”, 以解決目前審計依據(jù)不足的問題。
2．提高對公共工程外部性審計的認識。審計部門要提高對公共工程績效審計重要性的認識，從國家治理的高度，把對公共工程的外部性審計視為一種更高層次上的監(jiān)督。投資審計人員除了掌握審計、財務(wù)和工程專業(yè)知識外，還應(yīng)加強對社會學(xué)科、環(huán)境學(xué)科相關(guān)理論和實務(wù)知識的學(xué)習(xí)積累，借鑒國外績效審計的先進方法與技術(shù)，提高對社會效益和環(huán)境效益的分析評價能力，盡快適應(yīng)公共工程外部績效審計開展的迫切需要。
3. 加強與相關(guān)職能部門和專業(yè)人員的交流協(xié)作，暢通信息交流渠道。在外部性績效涉及的專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)加強與相關(guān)職能部門合作，分清職責，發(fā)揮各自專長, 同時又相互學(xué)習(xí)借鑒，互通有無，加強信息交流。在相關(guān)部門工作的基礎(chǔ)上，有針對性的開展審計評價工作。對于審計人員通過自身力量難以解決的專業(yè)化技術(shù)問題,也可以通過聘請技術(shù)專家等加入績效審計工作,利用他們的專業(yè)知識和技術(shù),提高外部性績效審計的效率和效果。
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