【提要】國家審計署近日發(fā)布的2012年年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中，對全國1185個縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況的專項審計調(diào)查情況進行了闡述，從審計調(diào)查情況看，地方政府及教育等主管部門認真執(zhí)行國家的部署和要求，通過中小學(xué)布局調(diào)整，進一步整合了教育資源，教學(xué)質(zhì)量也有所提高。但另一方面我們也應(yīng)看到， 布局調(diào)整后出現(xiàn)的中小學(xué)生就就學(xué)距離增加、校車和宿舍等設(shè)施配備不到位、輟學(xué)人數(shù)增加等問題，影響農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量和水平。
審計署之前發(fā)布的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項審計調(diào)查結(jié)果公告顯示，從抽查27個省（自治區(qū)、直轄市）1185個縣（市、旗）2.5萬所農(nóng)村中小學(xué)校情況來看，雖然各地農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整總體規(guī)范，也取得提高辦學(xué)效益、優(yōu)化師資隊伍、提升辦學(xué)標準化水平等成效，但部分地區(qū)仍存在學(xué)生上學(xué)距離遠、校車配備不到位、學(xué)生宿舍條件簡陋、輟學(xué)人數(shù)增加等問題。結(jié)合近一兩年來農(nóng)村中小學(xué)撤并工作在社會上引起的較多爭論，究其原因，主要是部分地區(qū)片面地將辦學(xué)規(guī)模和學(xué)校數(shù)量作為調(diào)整的主要依據(jù)，搞簡單“撤并”或“一刀切”，加上配套工作和教育支出補償不到位，影響政策的實施效果。
中央政策在部分地區(qū)執(zhí)行中“變形”
為推進基礎(chǔ)教育健康發(fā)展，2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，目標是優(yōu)化教育資源配置，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。中國農(nóng)村大規(guī)模學(xué)校布局調(diào)整由此啟動。根據(jù)審計署的結(jié)果公告，僅2006年至2011年間，抽查的1185個縣撤并學(xué)校9.6萬所，新建改擴建學(xué)校1.22萬所，學(xué)校總數(shù)減少了27%，縣鎮(zhèn)學(xué)校在校生人數(shù)占比由45%提高到55%，農(nóng)村學(xué)校在校生比例大幅下降，教育資源得到了集中。但與此對應(yīng)的是，70%的縣中小學(xué)平均服務(wù)半徑增大，初中、小學(xué)平均服務(wù)半徑的增幅分別達26%和43%，其中有49萬名學(xué)生上學(xué)要走3公里以上，10萬名學(xué)生上學(xué)走5公里以上，學(xué)生上學(xué)耗時偏長。
學(xué)生上學(xué)遠凸顯了地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作中的不足。我們不懷疑地方政府努力提高教育質(zhì)量、優(yōu)化教育資源配置的良好動機，但為完成撤并任務(wù)、片面強調(diào)撤并數(shù)字的做法違背中央政策“因地制宜、實事求是”的初衷，使政策在執(zhí)行中“變形”。北京師范大學(xué)教授袁桂林認為，義務(wù)教育階段的布局調(diào)整應(yīng)充分考慮學(xué)校的服務(wù)半徑，學(xué)生要就近入學(xué)，保障其順利完成學(xué)業(yè)。有關(guān)部門對于“就近入學(xué)”的解釋是，服務(wù)半徑不超過2.5公里，最遠不超過3公里。然而，很多地方在規(guī)劃農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整時，以農(nóng)村兒童減少、提高教育質(zhì)量和產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)為由，強制減少學(xué)校數(shù)量，忽視保障服務(wù)半徑問題，這是嚴重失誤。
配套工作不到位加劇了矛盾
近一兩年來，因中小學(xué)生上學(xué)路途遠而帶來的校車問題、寄宿生問題成為社會熱點。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年全國造成死亡的校車事故就有8起，在帶給家庭悲痛的同時，更多帶給人們對校車安全的擔憂。在審計署結(jié)果公告上，我們可看到，有8%的校車年檢不合格、22%的校車未配備逃生錘等安全設(shè)備、34%的校車存在超載問題，還有一定比例的學(xué)生自行包租社會車輛上學(xué)。而寄宿生方面，36%學(xué)校的生均宿舍面積未達到國家規(guī)定的3平方米標準，40%學(xué)校宿舍樓內(nèi)未配備廁所等設(shè)施，還有49萬名一至三年級低齡學(xué)生寄宿，過早失去親情關(guān)懷使他們情感、心理上易出現(xiàn)多種問題。
教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室主任汪明認為，當前教育布局調(diào)整中產(chǎn)生諸多矛盾和問題的癥結(jié)在于：一是決策有誤，如部分地方過分強調(diào)小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，初中向縣城集中，撤并了一些不該撤并的學(xué)校。二是決策無誤，但宣傳、組織和后續(xù)配套措施不力。避免決策有誤，需要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，對義務(wù)教育學(xué)校整體布局進行科學(xué)規(guī)劃，制定調(diào)整的基本標準，在此基礎(chǔ)上因地制宜，實事求是，不搞“一刀切”。避免執(zhí)行不力，切忌“行政命令式”地推進布局調(diào)整工作，對于配套措施一時難以跟上的地方，應(yīng)暫緩實施。
家庭教育負擔加重使輟學(xué)人數(shù)增加
國家審計署發(fā)布的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整專項審計調(diào)查結(jié)果公告顯示，一些地區(qū)學(xué)生實際輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大，由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。
據(jù)了解，造成農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中輟學(xué)率反彈的原因很復(fù)雜，除厭學(xué)情緒外，一個重要原因是調(diào)整造成教育費用驟增，使很多家庭難以支撐。審計調(diào)查數(shù)據(jù)也支持了上述觀點，走訪的7.2萬名走讀生每年交通費支出839元，比布局調(diào)整前增加390元；19.99萬名校內(nèi)寄宿生年人均食宿費支出1658元，其中16%學(xué)生的食宿費支出占家庭年均收入的三成以上。這些支出對于不少貧困家庭來說難以承受，國家對農(nóng)村中小學(xué)生雖有補貼，但仍不足以支付教育費用支出。
東北師范大學(xué)鄔知輝、于海波等專家提出的一項建議是要建立相應(yīng)補償制度，減輕農(nóng)民教育負擔。國家有必要出臺相關(guān)補償政策，補償應(yīng)包括寄宿費、伙食費、生活費、交通費等幾個方面。條件成熟的地方應(yīng)實施免費“校車計劃”，鼓勵地方政府或?qū)W校購置校車接送學(xué)生上學(xué)。
小學(xué)校牽動大民生，對于農(nóng)村中小學(xué)撤并帶來的問題，國務(wù)院辦公廳2012年9月出臺了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，明確提出保障適齡兒童少年就近入學(xué)是政府的法定責(zé)任，要求嚴格規(guī)范學(xué)校撤并程序和行為。審計署工作報告也顯示，在審計指出問題后，有關(guān)部門和行方完善了30余項措施，恢復(fù)1099個教學(xué)點，相信在審計署的持續(xù)關(guān)注下，在中小學(xué)布局相關(guān)政策法規(guī)的不斷完善中，不久的將來，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作將在規(guī)范中提高，上述問題將得到有效解決。
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