【內(nèi)容提要】
法治是國(guó)家治理的基本方式，審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，如何運(yùn)用“法治思維和法治方式”開展審計(jì)監(jiān)督，是審計(jì)法制建設(shè)迫切需要解決的重要課題。
【主題詞】 國(guó)家治理 審計(jì)監(jiān)督 法治思維 法治方式
【正文】
黨的十八大，特別是十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，將法治的重要性提升到前所未有的高度，明確提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。 將審計(jì)的地位和作用提升為“權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，強(qiáng)調(diào)“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)?！?BR> 審計(jì)工作是國(guó)家治理的重要組成部分，是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，既是法治的產(chǎn)物，也是法治的工具。法治既是治國(guó)理政的基本方式，也是審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)署在2014年3月印發(fā)了《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)干部學(xué)法用法工作的意見》，要求“切實(shí)提高審計(jì)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力”，強(qiáng)調(diào)審計(jì)法制建設(shè)的首要任務(wù)，就是要落實(shí)好十八大和習(xí)近平總書記提出的“法治思維和法治方式”。
“法治思維和法治方式”，是基于中國(guó)當(dāng)前法治建設(shè)特定階段的特定要求提出來的，具有明確的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)具有深遠(yuǎn)的歷史意義，對(duì)于強(qiáng)化審計(jì)法治建設(shè)同樣具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
法治思維強(qiáng)調(diào)思想轉(zhuǎn)變，突出對(duì)法治的理念態(tài)度，在思想層面提出了明確要求；法治方式是行為準(zhǔn)則，在操作執(zhí)行層面提出了明確要求。法治思維和法治方式從思想和工作兩個(gè)層面為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)指明了具體路徑。
從審計(jì)視角來看“法治思維和法治方式”，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：法治思維就是審計(jì)工作的核心思維，法治方式就是審計(jì)工作的基本方式。如何運(yùn)用“法治思維和法治方式”開展審計(jì)監(jiān)督，是當(dāng)前審計(jì)法制建設(shè)迫切需要解決的一個(gè)重要課題。
一、從審計(jì)視角理解“法治思維”的基本概念
法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式。法治方式就是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維與法治方式是內(nèi)在和外在的關(guān)系，法治方式是法治思維實(shí)際作用于行為的外在表現(xiàn)，法治思維影響和決定著法治方式。從審計(jì)視角來看，“法治思維”是一種審計(jì)理念，法治方式是一種審計(jì)過程。即：審計(jì)理念影響和決定著審計(jì)過程，審計(jì)過程是審計(jì)理念的外在表現(xiàn)。
（一）法治思維是審計(jì)工作的一種價(jià)值取向。
“法治思維”是針對(duì)“人治思維”和“行政思維”提出的，是建立在社會(huì)主義法治理念基礎(chǔ)上的，與依法治國(guó)和依法行政有著密切聯(lián)系的概念。法治思維是要按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會(huì)問題的思維方式，是將法律規(guī)定、法律知識(shí)、法治理念付諸實(shí)施的認(rèn)識(shí)過程，直接關(guān)系到依法行政、依法辦事的效果。
審計(jì)監(jiān)督的價(jià)值取向，就是依法維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)安全。依法審計(jì)就是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，運(yùn)用法定的手段，捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)。依法審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的基本原則，是維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的根本保證，審計(jì)監(jiān)督，要自覺崇尚法律，敬畏法律，遵守法律，嚴(yán)格依照法定的職責(zé)、權(quán)限和程序，正確行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)人民群眾切身利益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
（二）法治思維是審計(jì)工作的一種認(rèn)知過程。
法治思維是一種根據(jù)法律所進(jìn)行的實(shí)踐性思維，是一種受法律觀念和操作方法所影響的認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)事物乃至具體問題的方法論。
法治是依據(jù)法律的治理，是與人治相對(duì)立的一種治國(guó)方略和社會(huì)調(diào)控方式。法治思維要求國(guó)家的政治運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理各個(gè)方面的活動(dòng)，都要依照法律進(jìn)行，不受任何個(gè)人意志的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)法律至上。
審計(jì)的法治思維和法治方式，要求審計(jì)工作者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯，對(duì)發(fā)現(xiàn)或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成報(bào)告、結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。
（三）法治思維是審計(jì)工作的一種行為選擇。
法治思維是指以合法性為起點(diǎn)，以公平正義為中心的一個(gè)邏輯推理過程。在這里，法治思維表現(xiàn)為一種行為選擇，當(dāng)面臨多種問題的解決方式、手段時(shí)，能夠準(zhǔn)確判斷處理方式是否符合法律規(guī)定和法治精神。所以，法治思維也是審計(jì)工作的一種決策方式。
審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的職能部門，必須始終站在國(guó)家治理的高度謀劃審計(jì)，著眼國(guó)家治理的目標(biāo)部署審計(jì)，圍繞國(guó)家治理的任務(wù)實(shí)施審計(jì)，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)完善國(guó)家治理現(xiàn)代化。
二、審計(jì)工作離不開“法治思維”的引領(lǐng)
法治思維的意義，在于建立在法治基礎(chǔ)上的一種思維模式，體現(xiàn)了民主、自由、公平、正義的法治精神，是依法治國(guó)的科學(xué)思維模式。簡(jiǎn)單地說，法治思維就是一種從精神到行動(dòng)的延伸，一種從理念到實(shí)踐的對(duì)接，一種從表達(dá)到權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
審計(jì)工作運(yùn)用法治思維的意義，就是要把這種精神到行動(dòng)的延伸、理念到實(shí)踐的對(duì)接、表達(dá)到權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，具體融化到審計(jì)工作一個(gè)時(shí)期的審計(jì)規(guī)劃、一個(gè)年度的審計(jì)計(jì)劃、一個(gè)管理的制度設(shè)計(jì)、一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)方案、一個(gè)現(xiàn)象的分析與揭示、一個(gè)問題的定性與處理。理由有以下三點(diǎn)：
（一）依法審計(jì)是審計(jì)工作的核心理念。
法律是審計(jì)監(jiān)督工作的方向和依據(jù)，依法審計(jì)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)最核心的法理精神和最根本的法理指南，它貫穿于從法律賦予審計(jì)監(jiān)督權(quán)利的起點(diǎn)至審計(jì)監(jiān)督對(duì)法律負(fù)責(zé)的終點(diǎn)全過程。
1、審計(jì)監(jiān)督的地位由國(guó)家法律法規(guī)確定。審計(jì)監(jiān)督是憲法確定的國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理的基本制度，審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立、職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)體制和獨(dú)立性均以憲法形式得到確定，為審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)開展提供了有力的法律依據(jù)。審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例的制定，也奠定了審計(jì)監(jiān)督工作良好的法律基礎(chǔ)。
2、審計(jì)監(jiān)督要在法律授予的權(quán)限范圍內(nèi)開展。要按照憲法、審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、權(quán)限和程序，全面正確地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，既不能超越職權(quán)亂作為，也不能履職不到位不作為，并逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)執(zhí)法程序化、透明化，審計(jì)結(jié)果公開化、公示化，審計(jì)責(zé)任明確化、落實(shí)化。
3、審計(jì)監(jiān)督要以法律為準(zhǔn)繩。對(duì)查處的違法違紀(jì)行為，在問題定性、處理處罰和移交移送時(shí)，要嚴(yán)格依照國(guó)家法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院各部門和地方政府規(guī)章等規(guī)定進(jìn)行，不可主觀臆斷妄加判定。
由此可見，完備的法律體系是國(guó)家審計(jì)存在的前提和基礎(chǔ)，國(guó)家審計(jì)的發(fā)展有賴于法治建設(shè)的實(shí)施和推進(jìn)，法治思維必須是審計(jì)工作的核心思維。
（二）審計(jì)監(jiān)督是依法治國(guó)的重要工具。
作為一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，審計(jì)工作在促進(jìn)法治建設(shè)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
1、監(jiān)督對(duì)象的廣泛性，使審計(jì)工作能在更廣泛的范圍內(nèi)促進(jìn)法治建設(shè)。凡是有國(guó)家資金的地方和單位，審計(jì)都可以介入。審計(jì)還可以通過審計(jì)執(zhí)法，促進(jìn)各類被審計(jì)對(duì)象增強(qiáng)法律意識(shí)，在全社會(huì)營(yíng)造學(xué)法守法用法的良好法治氛圍，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好法治環(huán)境。
2、監(jiān)督內(nèi)容的綜合性，使審計(jì)工作能在更豐富的領(lǐng)域內(nèi)促進(jìn)法治建設(shè)。審計(jì)監(jiān)督是對(duì)與財(cái)政資金管理使用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面監(jiān)督，涵蓋了財(cái)政、金融、投資、民生、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，不但能夠以專業(yè)視角促進(jìn)某一領(lǐng)域的規(guī)范管理和制度建設(shè)，更能夠?qū)徲?jì)視角擴(kuò)展至各相關(guān)領(lǐng)域，站在宏觀和全局角度，科學(xué)全面地評(píng)價(jià)法律法規(guī)的質(zhì)量、效率和效果，增強(qiáng)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，為依法治國(guó)提供更合理的頂層設(shè)計(jì)和決策支持。
3、監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)踐性，使審計(jì)工作能在更貼近實(shí)際的層面，為法治建設(shè)提供自下而上的反饋機(jī)制。通過深入基層、深入實(shí)際，開展審計(jì)調(diào)查，了解已制定法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在實(shí)施過程中存在的問題，以及需要進(jìn)一步用法律法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范的各種實(shí)際問題，并及時(shí)反饋給相關(guān)部門，為國(guó)家法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充和廢止提供充分的實(shí)證依據(jù)。
4、監(jiān)督方式的經(jīng)常性，使審計(jì)工作能在促進(jìn)法治建設(shè)方面更加具有主動(dòng)性和靈活性。公安、檢察、法院和紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督，受立案程序和條件的限制，是一種被動(dòng)的監(jiān)督模式。審計(jì)監(jiān)督可以通過編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的經(jīng)?；槿敕绞礁又鲃?dòng)，介入時(shí)點(diǎn)也更加靈活，實(shí)現(xiàn)全過程的跟蹤監(jiān)督，審計(jì)這種獨(dú)有的監(jiān)督模式，在促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)作用方面更加全面高效。
（三）法治建設(shè)是審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。
審計(jì)工作強(qiáng)調(diào)法治思維的目的，就是要推動(dòng)審計(jì)的法治建設(shè)。推進(jìn)法治建設(shè)是審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這里有三層含義：一是維護(hù)和執(zhí)行現(xiàn)有法律，二是推進(jìn)現(xiàn)有法律體系的改進(jìn)和完善，三是監(jiān)督和促進(jìn)依法行政。審計(jì)工作始終從這三方面著手，促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)發(fā)展。
1、始終堅(jiān)持揭露重大違法違規(guī)問題。注重發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀(jì)或者犯罪的案件線索，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，嚴(yán)厲查處違法違紀(jì)行為，促進(jìn)法律法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)。
2、始終堅(jiān)持揭露體制機(jī)制制度問題。著力分析體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，注重從宏觀和全局角度，揭示、分析和反映問題，提出改進(jìn)和完善體制機(jī)制制度的審計(jì)建議，促進(jìn)建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度。
3、始終堅(jiān)持對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。強(qiáng)化對(duì)政府及各部門的政府投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、財(cái)政預(yù)算審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家資金的監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)政府官員守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，增強(qiáng)廉潔自律的意識(shí)和能力，正確行使國(guó)家權(quán)力。
三、審計(jì)機(jī)關(guān)培養(yǎng)法治思維的基本路徑
法治思維是一種先進(jìn)的治國(guó)理念，蘊(yùn)含著權(quán)力有限、民主行政、正當(dāng)程序、責(zé)任行政的多重內(nèi)涵。法治思維的形成需要不斷的學(xué)習(xí)，長(zhǎng)期堅(jiān)定的實(shí)踐和積極主動(dòng)的培育。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)法治思維的重要性和緊迫性，通過有效的路徑和方法，培育審計(jì)人員的法治思維和法治方式，提高依法履行審計(jì)職責(zé)的能力。
（一）強(qiáng)化法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，形成牢固的法治理念。
思維模式的形成，和人們掌握的知識(shí)有著密不可分的關(guān)系，法治思維的培養(yǎng)應(yīng)建立在對(duì)法律規(guī)范、法律原則、法律精神的正確理解的基礎(chǔ)上。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合國(guó)家一系列普法活動(dòng)，組織審計(jì)人員對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，不僅要學(xué)習(xí)明確的法律條文，更要對(duì)法律精神以及法理理論進(jìn)行正確的解讀。因?yàn)槊恳粭l的法律規(guī)定都蘊(yùn)含著法律精神的表達(dá)，只有對(duì)法律的精神有了準(zhǔn)確的把握，才能吃透法律規(guī)定的真正要義，才會(huì)在運(yùn)用法律規(guī)范時(shí)做到準(zhǔn)確適當(dāng)。
（二）嚴(yán)格執(zhí)法程序的遵守執(zhí)行，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
程序公正是現(xiàn)代法治國(guó)家共同的價(jià)值取向。法律的形式性和程序性是保證司法公證的理性柵欄，這一論斷在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域也同樣適用。
審計(jì)人員在執(zhí)法的過程中應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式、步驟和時(shí)限，不能有絲毫逾越。審計(jì)執(zhí)法應(yīng)遵循法定的程序，從年度審計(jì)計(jì)劃的制定，到審計(jì)通知書的制發(fā)，再到審計(jì)實(shí)施過程，直到審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定的下達(dá)，審計(jì)整改結(jié)果的追蹤，審計(jì)結(jié)果的公告，均有嚴(yán)格的規(guī)范準(zhǔn)則，不得更改變通，不能簡(jiǎn)化省略。
嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序，能讓審計(jì)人員在長(zhǎng)期的實(shí)踐中加深對(duì)程序公正重要性的理解，而這一系列程序，必然有與被審計(jì)單位的博弈，有社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)執(zhí)法行為的檢視，有紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這些力量的存在，無形中會(huì)增強(qiáng)審計(jì)人員執(zhí)法的謹(jǐn)慎性和規(guī)范性，加強(qiáng)自身法治修養(yǎng)，營(yíng)造良好法治氛圍，形成法治思維的自覺習(xí)慣。
（三）建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪`法追究制度，約束公權(quán)的依法行使。
長(zhǎng)期行政權(quán)力的過度膨脹，在執(zhí)法過程中，經(jīng)常有考慮政治因素，試圖實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的思維慣性，甚至將政治效果和社會(huì)效果凌駕于法律效果之上，對(duì)法律規(guī)定的精神和原則采取規(guī)避和忽視的態(tài)度，扭曲了法治的基本價(jià)值要義。
法治思維就是要對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行約束，讓公權(quán)力在法律制度的框架內(nèi)運(yùn)行。如果有突破法制框架的行為，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
責(zé)任追究機(jī)制的第一責(zé)任主體就是審計(jì)機(jī)關(guān)自身，審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)依法審計(jì)引導(dǎo)的同時(shí)，要建立執(zhí)法責(zé)任追究制度，對(duì)審計(jì)人員作出的違法行為予以防范、預(yù)警和制止，并依法采取措施進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，行為后果嚴(yán)重，需要移交給其他部門處理的，不能姑息和縱容。
司法、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的職權(quán)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，這是責(zé)任追究機(jī)制的重要組成部分。社會(huì)公眾、媒體的監(jiān)督，也是審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制重要組成部分。通過建立系統(tǒng)規(guī)范的責(zé)任追究機(jī)制，將審計(jì)機(jī)關(guān)自身責(zé)任機(jī)制的健全與外部監(jiān)督力量的有效結(jié)合，產(chǎn)生內(nèi)外合力，促使審計(jì)人員在每一次執(zhí)法時(shí)都能秉承對(duì)法律的敬畏之心，作出符合法治的行為和決定，這種行為習(xí)慣的慢慢累積，在實(shí)踐中充分遵循法治的理論和邏輯，促進(jìn)審計(jì)人員在不斷的自我警示下，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維的慣性方式。
違法責(zé)任追究機(jī)制的建立，還能夠讓審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的行使拋卻諸多顧慮，比如人情、政治、經(jīng)濟(jì)等法外因素的影響，真正以法治的公平正義為價(jià)值指導(dǎo)，將法治思維貫穿于審計(jì)執(zhí)法的全過程。（孫東華 李先秋）
【參考文獻(xiàn)】
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2、習(xí)近平：《改革要運(yùn)用法治思維和法治方式——中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話》（2014年2月28日新浪網(wǎng)）
3、審計(jì)署：《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)干部學(xué)法用法工作的意見》（2014年03月05日審計(jì)署網(wǎng)站）
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