嘉賓：

審計署金融審計司司長呂勁松　

專家：中國社科院金融研究所所長王國剛　

企業(yè)代表：中國建設銀行首席經濟家黃志凌　

主持人：經濟日報社財經新聞部主任吳昱　

　　主持人：近年來，審計署的金融審計工作已經多次進入公眾的視野，比如金融審計掀起的“債市風暴”等，最近，審計署向社會公告了2014年對國家開發(fā)銀行、交通銀行和中國信用出口保險公司三家金融機構的審計結果，社會公眾也能夠藉此更多地感受到金融審計所取得的成果，但對公眾來說，對金融審計的了解可能仍然免不了是“窺一斑而難見全貌”。呂司長能否簡要介紹一下近年來金融審計的主要工作和所取得的成果，兩位專家能否從各自的角度談談對金融審計成果的看法。

　　呂勁松：近年來，國家審計緊緊圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”，堅持一手抓重大違法違紀、重大損失浪費、重大風險隱患、重大履職盡責不到位等問題的查處，一手抓促進深化改革、推進法治、提高績效，使“反腐”、“改革”這兩個輪子，拉著“發(fā)展”這架馬車在法治的軌道上健康平穩(wěn)運行，在國家治理中發(fā)揮著基石和重要保障作用。金融審計作為國家審計的重要組成部分，主要從政府治理、市場治理、公司治理三個層面推動和服務國家治理，在金融領域充分發(fā)揮著預防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，維護國家金融安全。一是政府治理層面。金融審計通過對金融監(jiān)管部門肩負經濟調節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務等財政、管理和履行責任情況的監(jiān)督，實現(xiàn)推動和服務政府治理機制的完善。在促進依法行政的同時關注權力運行，在關注是否合規(guī)的同時關注監(jiān)管績效。二是市場治理層面。金融審計始終關注貨幣市場、資本市場、金融衍生品市場、外匯市場、保險市場等金融市場的系統(tǒng)性風險，關注金融間接調控的有效性和金融市場的價格信號。三是公司治理層面。金融審計以資產負債損益審計為重點，推動金融機構積極轉變自身經濟發(fā)展方式；以改革成效調查為試點，促進金融機構公司治理不斷完善；以查處重大經濟案件線索為抓手，促進金融機構反腐倡廉建設。

　　王國剛：過去我們對審計的理解，大致上可以用兩個詞來表述：一個叫財務；一個叫監(jiān)督。剛才呂司長的介紹下來，有這樣幾個詞會讓人印象深刻：一是“高度”，審計是國家治理體系和治理能力的一個重要組成部分，不僅僅是“技術活”。二是“覆蓋面”，國家審計的覆蓋面已經遠遠超出了我們一般所理解的、僅僅局限在財務的范疇。三是“目的”，我們過去可能會認為審計就是挑錯、找毛病，現(xiàn)在國家審計的目的是促改革促發(fā)展，當然也會找到毛病，但這不是目的，而是過程，更多的從發(fā)展的角度、改革的角度來看待問題解決問題。

　　黃志凌：從金融機構的角度看，過去我們在接觸金融審計的時候，有時回避、掩蓋的情緒比較多，但是最近幾年情況發(fā)生了很大的變化，因為審計署的金融審計工作經常發(fā)現(xiàn)一些深層次的問題，而不是簡單的就事論事，發(fā)現(xiàn)一些當前金融行業(yè)改革發(fā)展當中存在的趨勢性的問題。我們體會，是起到了一個“保健師”的作用。銀行業(yè)現(xiàn)在有一句“口頭禪”——我們現(xiàn)在在做業(yè)務，必須要經得起國家審計的檢查，這也是最近幾年形成的，應該說就很好地體現(xiàn)出了金融審計的效果。近年來，審計署提出的審計整改意見都會作為各金融機構的年度考核任務，應該說這種變化是比較明顯的。

　　主持人：幾位都提到了金融審計在推動金融領域落實國家宏觀政策方面的作用，對公眾來說，這也突破大家對傳統(tǒng)意義上審計的印象，也可以說是審計工作的新內涵。

　　呂勁松：確實如你所說，今時今日，國家審計的內涵根據國家治理的需要得到了極大的豐富和擴展，審計監(jiān)督的定位也更加明確。黨的十八屆四中全會把審計監(jiān)督列為包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內的黨和國家監(jiān)督體系的重要方面。國務院印發(fā)的《關于加強審計工作的規(guī)定》，明確提出要發(fā)揮審計對促進國家重大決策部署貫徹落實的保障作用，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，我們理解，這既是賦予審計機關的新使命，也是對審計機關長期以來在推動重大決策部署落實方面所起到作用的高度認可。

　　從金融審計的實踐來看，多年來，我們始終都高度關注政策的落實，比如在對商業(yè)銀行信貸投向和資產質量的跟蹤審計中，注重揭示信貸資金投向不符合產業(yè)政策，影響宏觀政策落實等問題；在對金融機構領導人員的經濟責任審計中，突出對金融機構領導人員貫徹執(zhí)行國家經濟金融政策和決策部署的客觀評價等等，特別是自2014年下半年以來，我們按照國務院要求和審計署的具體部署，開展了“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”政策措施落實情況的跟蹤審計，注重揭示相關部門在落實宏觀政策過程中的問題，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不作為、慢作為、亂作為等問題，推動相關部門履職盡責；深入反映政策措施不適應、不銜接、不配套等問題，為調整、完善政策提供參考和依據，推動國家財政政策、貨幣政策和金融監(jiān)管等政策相互協(xié)調、落實生根。

　　我舉兩個例子，比如在審計“一行三會”的過程中，我們發(fā)現(xiàn)金融行業(yè)的高管人員任職資格核準前，需要參加監(jiān)管部門組織的考試，但這種考試過于繁雜，比如銀行的部門老總升任首席風險官要考試，首席風險官要轉任首席審計官要考試，首席審計官要調到另一個銀行去任副行長或首席風險官還要考試，這就給企業(yè)帶來了不必要的一些負擔，也關乎于簡政放權的問題，我們也就此提出了針對性的審計意見。再比如，去年國務院推進棚戶區(qū)改造專題會議召開后，兩個月內，棚戶區(qū)改造貸款的投放量已經超過2013年全年的投放量。但我們通過審計延伸發(fā)現(xiàn)，超過一半的資金還滯留在一些平臺公司的賬上，由于土地、拆遷工作進展比較慢等原因，貸款發(fā)下去，卻沒有用下去，政策的“最后一公里”沒有打通，我們也提出了相關的審計建議?？傮w上看，對政策措施的跟蹤審計，雖然我們還在探索和完善，但已經取得了較好的成果，對推動金融領域簡政放權、完善金融監(jiān)管體制、防范金融風險等起到了很大的作用。接下來，按照國務院的統(tǒng)一部署，對政策措施落實情況的跟蹤審計，也仍將是我們金融審計的一項核心工作。

　　黃志凌：只要國家職能存在就需要國家審計，國家審計必須要服務國家戰(zhàn)略，這點是不用含糊的，理論上也是完全成立的。我覺得國家審計在推動政策落實方面可以能從以下方面起到明顯的作用：第一是評估，即對宏觀經濟政策效果的評估，過去我們的宏觀經濟政策出臺以后，一般是承擔政策落實任務的相關部門上報有關情況，有時候可能會有報喜不報憂、或者報憂不報喜的情況。審計署因其獨立性，能夠站在客觀公正的角度對政策效果進行評估。第二是發(fā)現(xiàn)缺陷。比如，最近幾年要求加大對中小企業(yè)的信貸投入，審計署在專項審計過程中發(fā)現(xiàn)建行中小企業(yè)貸款的信貸數(shù)據和跟其他幾家銀行差距很大，審計署跟我們一起分析后，發(fā)現(xiàn)是現(xiàn)行的中小企業(yè)統(tǒng)計標準還有些問題。這個問題弄清楚了以后，審計署向有關部門提出這個問題，后來很快就調整了小企業(yè)信貸的統(tǒng)計口徑，這就為國家宏觀經濟決策提供了重要的支持。第三是督促落實，有些宏觀經濟政策措施涉及到方方面面，有時候會出現(xiàn)有些部門愿意干，有些部門不愿意干的情況，再加上政策本身設計過程當中可能也有不盡細致的地方，所以會有扯皮推諉的現(xiàn)象。通過審計署的政策跟蹤審計，能夠幫助協(xié)調促進這些問題的解決。第四是震懾，確實有些宏觀經濟政策會觸及到某些地區(qū)、某些部門一些狹隘的具體利益，在這種情況下可能有人拒不執(zhí)行。審計署的政策跟蹤審計，能夠對他們形成了很大的壓力和觸動，也就形成了政策落實執(zhí)行過程中的震懾作用。

　　王國剛：棚戶區(qū)改造貸款這個例子很典型，貸款表面是下去了，再延伸追一步，發(fā)現(xiàn)還滯留在平臺上，沒有達到惠民生的狀態(tài)。這就提示我們，如果只停留在數(shù)據上，往往就會形成政策落實的“中梗阻”。從這個角度說，金融審計在推動政策落實方面的這些探索，已經表明我們正在走出一條具有中國特色的、與中國的金融市場發(fā)展、金融體系發(fā)展相適應的金融審計之路。如果要講中國和西方國家的審計有什么不同，這也是一個非常大的特色。

　　主持人：多年以來，金融審計在查處違法違規(guī)問題方面的成果也非常受關注，可否為我們介紹一下金融審計在這方面的成果，兩位專家也談談對金融審計在打擊腐敗方面發(fā)揮作用的看法。

　　呂勁松：長期以來，金融審計都堅持以揭露重大違法問題和大要案線索作為重要抓手，有力地打擊了金融領域違法犯罪活動，維護了國家財經法紀和金融資產安全，凈化了金融市場環(huán)境。2008年以來，我們向中央紀委監(jiān)察部、公安部、罪高檢等部門移送金融領域重大違法違紀案件線索276起，涉及金額超過萬億元，涉及人員7000多人。

　　一是打擊侵害銀行信貸資金的安全的騙貸行為。查處了大量通過提供虛假會計報表，虛假抵質押物、虛假貿易合同等來實施騙貸的案件。去年，我們還關注到利用出口信用保險的保單來實施騙貸的行為。由于保險公司的業(yè)務規(guī)則和商業(yè)慣例是在企業(yè)投保時并不核實企業(yè)貿易的真實性，單據齊全即出具保單。當企業(yè)以這樣的保單到銀行辦理貸款時，銀行認為保單具有保證的作用，在審核方面可能就不夠嚴格。當企業(yè)無法還款時才知道貿易背景是虛假的，而保險公司又有免責條款，對虛假貿易其實并不承擔理賠責任，這就導致一些企業(yè)利用規(guī)則的漏洞和信息不對稱騙取銀行貸款。

　　二是重點查處了一部分金融機構內部人員和財經主管部門人員，利用這種金融資源的分配權力來進行利益輸送的案件。如財政部國庫支付中心原副主任張銳，收受賄賂，在國債招投標過程中違法犯罪。再比如郵儲銀行原行長陶禮明，向資金掮客推薦的公司發(fā)放貸款，并進行受賄。特別是我們這幾年對債券市場一些利益輸送案件，進行了深入的挖掘，累計查處債券領域的利益輸送案件有20多件。

　　三是在金融機構的支持配合下，運用數(shù)據分析等技術，揭露查處一批通過銀行支付結算平臺，從事非法資金結算，以及資金異常流動、地下錢莊、網絡賭博、非法集資等等案件，積極維護社會安定和諧。

　　黃志凌：在我的從業(yè)經歷當中，我最困擾的是欺詐問題，欺詐問題的識別是相當難的。因為現(xiàn)有的業(yè)務流程鏈條很長，在這個鏈條過程中我曾經解剖過很多的案例，在一個很長的流程當中，每個環(huán)節(jié)單獨看似乎都有道理。就如剛才講的案例，保險公司說我不需要復核，不需要對虛假的貿易做理賠，銀行說我這是有保單的，這幾個環(huán)節(jié)給它放在一塊兒看，就會發(fā)現(xiàn)整個流程里邊是有錯誤的，有漏洞的。而靠一家金融機構自身來梳理流程，來堵塞漏洞，可能是會很困難的。但金融審計就可以著眼于一個很長的鏈條，能夠把這里面的缺陷找出來，把這個漏洞能夠看得很清楚，然后提出一些非常有針對性的建議和要求，既可以對金融機構自身提出要求，也可以對監(jiān)管部門提出要求，應該說對維護金融秩序、推動深化金融改革是非常有效的。

　　王國剛：我們有很多金融市場上的腐敗案件是來自于金融機構本身，為什么？因為我們的金融機構掌握著太多資源。某種程度上說，中國金融體系是中國金融機構的金融體系，而不是金融市場的金融體系。什么意思呢？我們廣大的企業(yè)和百姓并沒有有效進入金融體系。比如剛才講到的債券市場的案例，暴露的其實是體制和制度方面的問題，債券審批完了不是賣給廣大居民和企業(yè)，而是由我們金融機構購買了，資源分配的權力集中在審批部門和金融機構的部分人員手上，再有，有的金融機構其內部的風險控制制度也不完善，給了一些人可乘之機。所以說，一方面，反腐我們得堅定不移地發(fā)，另一方面，更重要的是去改變腐敗產生的原因和條件，我們說要解決“不敢腐、不想腐、不能腐”的問題，不敢是膽量問題，不想是理念問題，不能是機制問題。我們更多地是要建立好一套機制，有了這套機制，你想你也沒法過來，你敢你也沒法過來，我已經把這堵墻全建好了。

　　呂勁松：正如兩位專家所說，打擊腐敗、查處違規(guī)違紀問題確實是包括金融審計在內審計工作的重要成果，但只是一個方面，正如我們前面所說的，審計工作始終堅持一手抓重大違法違紀等問題的查處，一手抓促進深化改革、推進法治、提高績效。不僅要抓好對個案的打擊，更堅持及時揭示和反映全局性風險隱患，深挖背后的體制機制性問題，不僅要搞清楚“是什么”、“為什么”，更要形成一批能夠在體制機制制度層面回答“怎么辦”的審計成果，比如剛才提到的債券市場的案件，我們通過對案件的深入剖析，就打擊違法行為、完善監(jiān)管機制向國務院提出了審計建議，推動人民銀行牽頭對債券市場進行了專項治理，可以說對推動規(guī)范完善債券市場具有重要的歷史意義。

　　這里我還想強調，金融審計通過發(fā)揮獨立性、綜合性等優(yōu)勢，以查處重大違法違規(guī)問題與提出完善體制機制制度方面建議為抓手，奠定了國家金融監(jiān)督體系中不可替代的地位。但我們的工作離不開金融監(jiān)管等各個部門的支持，上述工作成績也是共同合作、密切配合的結果，我們與金融監(jiān)管等部門是優(yōu)勢互補，形成合力的關系。金融監(jiān)管部門是金融市場監(jiān)督的主力軍和推動金融改革的核心力量，金融機構自身也付出了很大的努力，不斷地提高完善。今后我們的工作，也還是要圍繞金融審計職能，發(fā)揮金融審計優(yōu)勢，加強和各方的協(xié)作配合，共同推動金融市場深化改革。

　　主持人：現(xiàn)在金融審計的領域進一步拓展，金融審計工作的要求也越來越高，特別是我們也提出審計要實現(xiàn)“全覆蓋”，我們是通過怎樣的審計手段和方法來保障我們的審計工作，對金融審計來說，又怎樣實現(xiàn)“全覆蓋”？

　　呂勁松：創(chuàng)新是時代精神的核心，是新時期推動審計工作不斷發(fā)展的動力，也是實現(xiàn)“全覆蓋”的必然要求。結合金融審計的實踐，我們的感受是三句話，堅持以理念創(chuàng)新提升層次，以組織創(chuàng)新激發(fā)活力，以技術創(chuàng)新提高效率，不斷鞏固和進一步提升金融審計水平。一是要創(chuàng)新審計理念。探索通過多專業(yè)融合、多視角分析，推動形成層次較高、具有“復合型”特征的審計成果。要密切關注熱點，不斷將金融領域最新發(fā)展和前沿問題納入審計視野，形成能夠“解釋新現(xiàn)象、回答新問題”的審計成果。還要通過鞏固和完善經常性跟蹤審計、跟蹤審計移送事項查處結果并適時公告，建立對被審計單位的整改檢查跟蹤機制等多種方式，推動金融審計發(fā)揮事前預防、事中監(jiān)督和事后督促整改的“全鏈條”作用。二是要創(chuàng)新組織方式。我們不斷總結和推廣近年來探索形成的、以商業(yè)銀行審計為代表、以總行為龍頭、以“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”為特征的金融審計組織模式，鞏固“上下有序聯(lián)動、信息充分共享、分工各有側重、資源有效配置”的局面。更加注重整合地方審計機關金融審計力量，加大在審計技術方法、審計質量控制等方面對地方的指導力度。三是要創(chuàng)新技術手段。得益于金融機構對我們的支持，我們在八家重點商業(yè)銀行都建立了數(shù)據分析平臺，可以對數(shù)據進行持續(xù)的跟蹤分析，也形成并鞏固了數(shù)字化的金融審計方式。如今，“大數(shù)據”、“云計算”等，對金融審計來說早已經不是一個還在探索中的概念了，而是我們已經在熟練使用的、相對成型的方法了，目前，我們還承擔了一個國家自然科學基金的課題，也是針對運用云計算技術推動金融審計的。可以說，這些發(fā)軔于實踐需要的創(chuàng)新，又反過來服務于實踐，效果是非常顯著的。

　　最后講到“全覆蓋”，國務院的《意見》明確要求，要對所有公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任履行情況，實行審計監(jiān)督全覆蓋。怎么理解？怎么實現(xiàn)？劉家義審計長對此有一段很精辟的論述，“全覆蓋要有深度、有重點、有步驟、有成效地全覆蓋，不是淺嘗輒止、走馬觀花，簡單地把所有單位走一遍，而是要對每個項目都審深審透，切忌為全覆蓋而一味追求數(shù)量，切忌為全覆蓋而全覆蓋”。對金融審計來說，也是如此，要最大程度的用好有限的審計資源。具體說，一是要構建起符合金融市場架構特征的金融審計工作格局，我們職責范圍內的被審計對象已經全部列入了5年輪審計劃，初步實現(xiàn)了中央一級金融機構全覆蓋。二是要靠所講的審計創(chuàng)新，提高工作效率，使單位時間內能夠產出更多、更好的審計成果。三是要強化對地方金融審計的指導，加大在審計技術方法、審計質量控制、計算機應用等方面對地方的培訓力度，在項目實施過程中給予技術、數(shù)據和信息支持，努力提升地方審計機關金融審計能力，推動金融審計在各級審計機關均逐步實現(xiàn)“全覆蓋”。

　　黃志凌：國務院對審計工作的要求越來越高，確實需要更高的勝任能力。我體會，將來推動審計“全覆蓋”的一條路徑，可能是加大非現(xiàn)場審計的力度，尤其是用數(shù)據分析方法。近兩年，我們注意到審計署組建了數(shù)據分析中心，這是一個非常積極的變化，可以在已有數(shù)據的基礎之上進行統(tǒng)計建模。我個人認為，將來在審計建模和專業(yè)人才方面，還可以考慮與外部機構合作。

　　主持人：剛才我們談到了金融市場的深化改革，幾位能否結合經濟新常態(tài)背景下深化金融市場改革的任務，談一談金融審計如何更好地推動深化金融改革？

　　黃志凌：金融審計怎么推動深化金融改革？我覺得有幾個事情是可以做的。一是完善金融監(jiān)管體制；二是完善金融機構的公司治理；三是完善金融基礎設施建設。目前，我們的法律、會計制度和金融生態(tài)存在的問題還很多，金融審計從審計調查、審計研究的角度來提出問題，推動金融基礎設施的建設，我覺得也是可以有所作為的。

　　王國剛：深化金融改革是一篇非常大的文章。從中國的情況來講，深化金融改革會首先“碰到”法律和制度的問題，當前不少與金融相關的法律，制定的比較早，對比新的市場環(huán)境，就凸顯出其不細、不全，甚至有一些與現(xiàn)實已經不符了。比如八十年代制定的《現(xiàn)金管理條例》目前也還在適用，有些規(guī)定已經不符合現(xiàn)實需要了，但外部監(jiān)管包括金融審計在內也不得不仍然以此為標準，處于一種“尷尬”的狀態(tài)。另外，行政機制跟市場機制二者是不完全協(xié)調的，通過行政機制來推動改革，容易發(fā)生用行政機制把市場的東西改了，改完以后我們回到行政上去了，最近這十幾年來這種現(xiàn)象不是不存在的，還是要進一步調動金融市場各類參與者，更好地通過市場機制推動改革。我們現(xiàn)在討論金融改革，往往限定在各類金融機構，老百姓和企業(yè)不在金融改革討論的范疇里面，但其實金融是他們的事，最初的金融活動就是他們做的，所以說調動金融市場的各類參與者，也是深化金融改革的一件大事。

　　呂勁松：現(xiàn)在正是全面深化改革的關鍵時期，金融領域的改革如何深化，也是亟待研究和探索的重要任務。從金融審計的角度來看，我們體會到，得益于黨中央國務院的正確領導，金融監(jiān)管部門和金融機構的共同努力、以及包括審計機關在內各相關部門的“保駕護航”，我國經濟金融運行總體平穩(wěn)，金融體制改革持續(xù)推進，市場化水平不斷提高，金融業(yè)在努力服務實體經濟的同時，基本保持了較為穩(wěn)健的發(fā)展。但金融機構公司治理、風險管理、內部控制等方面水平還參差不齊，在信貸投放、業(yè)務創(chuàng)新和內部運作等方面還存在諸多不規(guī)范乃至違法違規(guī)問題。我們建議，一是進一步完善公司治理，更加重視風險內控體系建設。二是進一步加強金融業(yè)審慎監(jiān)管，不斷適應新形勢下系統(tǒng)性和區(qū)域性風險防控要求。三是進一步推進金融體制改革，逐步提高金融領域市場化程度。四是進一步凈化金融市場環(huán)境，塑造更加良好的金融生態(tài)，保障金融業(yè)健康發(fā)展。