2015年，劉家義審計長在全國人大常委會所作的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，部分一般性轉(zhuǎn)移支付限定了專門用途，專項轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位，仍存在“碎片化、部門化、司處化”現(xiàn)象，財政部2014年上報專項轉(zhuǎn)移支付133個，執(zhí)行中實際安排明細專項362個；抽查的343個明細專項有43個部門參與分配，涉及123個司局、209個處室，如“公共衛(wèi)生服務(wù)補助”專項細分為21個明細專項，其中衛(wèi)生計生委疾病預(yù)防控制局有10個處參與13個明細專項的分配。多而雜，實在難以管好，出現(xiàn)了大量分配審核不嚴格、資金被套取騙取的問題。

財政項目資金交叉重復(fù)、管理“碎片化”的問題是我國財政管理的一項痼疾。其頑固程度可從農(nóng)業(yè)項目資金“碎片化”窺見一斑。中央財政通過支農(nóng)專項資金來支持地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)。然而早在2004年，審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告《50個縣財政支農(nóng)資金審計調(diào)查結(jié)果》就反映出財政支農(nóng)資金投入渠道多，管理分散等問題。根據(jù)審計建議，財政部于2006年下達了《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》，意圖改變支農(nóng)政策項目資金政出多門的狀況，整合政策項目資金。然而，上述措施收效并不明顯。審計署2008年發(fā)布的審計結(jié)果公告《50個縣中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查結(jié)果》指出：中央支農(nóng)項目資金總體尚未有效統(tǒng)籌和整合，無論中央還是地方都沒有一個對支農(nóng)資金進行統(tǒng)籌管理的部門。從中央到省、市、縣都有20個左右部門參與資金管理，每個部門負責(zé)分配的項目資金少則一兩項、多則十幾項。相當(dāng)一部分項目資金用途重復(fù)或交叉，點多面廣，資金嚴重分散。2014年《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》重點揭示出“農(nóng)林水事務(wù)”類專項資金中有 66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批。農(nóng)業(yè)項目資金“碎片化”問題歷經(jīng)十余年沒有得到根本解決。

財政項目資金“碎片化”問題產(chǎn)生一系列嚴重的后果，它使政策整體目標(biāo)被肢解，政策措施被打亂，政策效果被弱化。比如2008年審計結(jié)果公告指出，“受部門分割、條條管理和專款專用制度的制約，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是縣級一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項目，立項后8年沒有投入，如果將?？羁茖W(xué)整合，就能夠盡快解決問題，但實際上中央支農(nóng)專項資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元”。

并且，由于管理分散，未形成合力，財政項目資金“碎片化”還容易產(chǎn)生弄虛作假套取財政資金的問題。如2014年審計工作報告指出，審計重點抽查的“林業(yè)貸款貼息”、“成品油價格補助”、“農(nóng)機具購置補貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵”和“農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼”6個專項的可疑項目中，有18.59億元專項資金（占抽查金額的37.59%）被騙取套取。2015年審計報告指出，“關(guān)閉小企業(yè)中央財政補貼”、“國際服務(wù)外包業(yè)務(wù)發(fā)展專項”、“產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中央財政補助”、“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項補助”、“產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造”、部分涉農(nóng)專項等被騙取套取12.6億元。

部門利益作祟是財政項目資金“碎片化”問題產(chǎn)生的一個重要原因。根據(jù)公共預(yù)算理論，預(yù)算資金是政府的“血液”，預(yù)算與政策緊密相關(guān)，預(yù)算項目資金的投向應(yīng)反映出公共政策實施意圖。鑒于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，為滿足政策實施目標(biāo)群體的多樣化要求，公共政策的價值取向趨于多元化，通常包括公平、效率、發(fā)展、責(zé)任、秩序等。政策目標(biāo)也趨于多重性，如有關(guān)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，通常包括農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)耕植技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)民收入增加和農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化等多重子目標(biāo)。由于政策價值的多元化與政策目標(biāo)的多重性，根據(jù)政府內(nèi)部的職能分工，會有多個職能部門參與政策措施的制定和財政項目資金的分配。在此過程中，如果財政項目資金分配過程中有部門利益嵌入，就存在機會主義的風(fēng)險，產(chǎn)生“合作困境”與“孤島現(xiàn)象”。相關(guān)部門將掌管的財政項目資金視為自己的“一畝三分地”，不愿意與其他部門進行合作，項目管理“條條分割”、資源壟斷、封閉運行，由此財政項目資金“碎片化”問題在所難免。

財政項目資金 “碎片化”問題不是我國獨有的現(xiàn)象，在美國等發(fā)達國家也存在。美國審計署（GAO）自2011年起持續(xù)對美國聯(lián)邦政府職能和項目交叉（duplication）、重復(fù)（overlap）和“碎片化”（fragmentation）的問題進行了審計，截至2015年4月，已連續(xù)發(fā)布了五份關(guān)于整個聯(lián)邦政府交叉、重復(fù)和“碎片化”的年度報告，審計范圍幾乎覆蓋聯(lián)邦每一個部門和項目。 美國審計署近五年共發(fā)現(xiàn)106個領(lǐng)域出現(xiàn)的交叉、重復(fù)或“碎片化”問題，還有107個領(lǐng)域存在降低政府運作成本或提高財政收入的潛力，這些領(lǐng)域涉及廣泛，包括農(nóng)業(yè)、國防、經(jīng)濟發(fā)展、教育、能源、衛(wèi)生、國土安全、國際事務(wù)、科學(xué)和環(huán)境、社會服務(wù)等方面。例如美國審計署2011年發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府2009財年花費超過40億美元的財政資金用于培育全國300萬名教師的教育技能，然而這部分資金管理共有10個聯(lián)邦部門和機構(gòu)參與，涉及82個聯(lián)邦項目。既使在教育部內(nèi)部，有8個司局管理著60個用于提高教師技能的競爭性資助項目，每個資助項目都有自身的政策、方式、競爭規(guī)則和報告要求，“碎片化”現(xiàn)象明顯。如果改進規(guī)劃和加強協(xié)調(diào)，可以更好地利用有限的資源幫助提高教育技能。又如，美國審計署2013年發(fā)現(xiàn)，共有31個聯(lián)邦部門和機構(gòu)收集、維護和使用地理空間的信息。如果預(yù)先能較好地設(shè)計和安裝使用這些地理空間的信息，將有助于減少重復(fù)投資，節(jié)省數(shù)百萬美元。為此，審計署連續(xù)五年實施審計，提出改進管理、節(jié)約成本、提高收入的500多條審計建議，并逐項追蹤審計建議落實情況。

近年，我國在清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付、清理專項收入、清理政府性基金等方面做了大量工作，取得初步成效。如財政部對專項轉(zhuǎn)移支付做了整合，進一步細分的問題主要存在于各業(yè)務(wù)主管部門。李克強總理于今年6月10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確要求推進財政資金統(tǒng)籌使用措施，堅決改變資金使用“碎片化”。劉家義審計長的審計工作報告，表明了審計署將財政項目資金“碎片化”問題作為審計重點關(guān)注內(nèi)容。審計機關(guān)具有獨立性的特征，沒有部門利益的羈絆，是政策目標(biāo)實施的監(jiān)督者、基層群眾利益表達的聚合者和國家整體利益的代表者，能夠立足于國家治理整體框架，圍繞公共政策總體目標(biāo)與戰(zhàn)略意圖，著力打破部門利益導(dǎo)致的“條條分割”和“信息孤島”。建議審計機關(guān)按當(dāng)前簡政放權(quán)和財政體制改革要求，將財政預(yù)算執(zhí)行審計、重大政策貫徹落實審計、專項資金審計等方式相結(jié)合，連續(xù)對財政資金“碎片化”問題進行跟蹤審計，實施高位推動，從源頭審起，上下聯(lián)動，推動財政項目資金整合，促進國家治理體系的現(xiàn)代化。

[作者簡介] 陳平澤（1977-）男，湖南省邵東縣人，中國審計學(xué)會理事，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）管理學(xué)院教師，博士，高級審計師，財務(wù)處副處長。曾在國家審計署行政事業(yè)審計司工作11年，獲首屆審計署優(yōu)秀審計博士學(xué)位論文獎，獲“審計署審計業(yè)務(wù)骨干人才”稱號，入選國家機關(guān)事務(wù)管理局組織的首屆“中央國家機關(guān)會計領(lǐng)軍人才”。

出版專著1本，在《審計研究》等刊物發(fā)表學(xué)術(shù)論文25篇，主持審計署重點課題1項，參與國家級、省部級課題5項，獲得 “全國審計機關(guān)優(yōu)秀審計論文和研究報告二等獎”等審計署各種學(xué)術(shù)獎勵6項，主要研究方向是政府審計和政府預(yù)算。