隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》的發(fā)布，公共資金使用的合規(guī)性和效益性再一次成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。面對(duì)公共財(cái)政規(guī)模的不斷膨脹，政府財(cái)政身價(jià)不斷提高，政府施政難題已經(jīng)由資源汲取能力瓶頸轉(zhuǎn)向資源利用能力瓶頸。在厚重復(fù)雜的“國(guó)家賬本”面前，信息公開(kāi)和披露的標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)預(yù)算透明，比以往任何時(shí)候都更加緊要和急迫。作為國(guó)家善治的標(biāo)準(zhǔn)之一，透明不僅是預(yù)算工作的要求，更是促進(jìn)參與、提高國(guó)家治理能力的重要通道。

今年審計(jì)工作報(bào)告中，從推動(dòng)財(cái)政信息公開(kāi)的角度披露了決算草案未包括資產(chǎn)負(fù)債表、未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列一般公共預(yù)算支出，中央決算草案與中央部門(mén)決算草案銜接不夠，用以前年度超撥資金抵頂支出等問(wèn)題。這一現(xiàn)象通過(guò)審計(jì)工作報(bào)告曝光相信會(huì)在此后予以整改，但由預(yù)算信息不對(duì)稱(chēng)造成有違預(yù)算公開(kāi)透明要求的現(xiàn)象卻仍然存在。

這些與中央財(cái)政預(yù)決算相關(guān)的重要信息公開(kāi)不到位，影響了人大和社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算全面、清晰的理解。究其原因，主要是預(yù)算編制和執(zhí)行單位有意或無(wú)意地對(duì)其掌握的預(yù)算信息實(shí)行保密，抑或僅止于公開(kāi)、但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)使得國(guó)家賬本猶如“天書(shū)”。顯然，要實(shí)現(xiàn)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出“推進(jìn)民主理財(cái)，建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府”的目標(biāo)，還任重而道遠(yuǎn)。

預(yù)算公開(kāi)絕非預(yù)算透明的同義詞。我們常常忽視公開(kāi)和透明的根本差異，前者僅為后者的必要條件，公開(kāi)滯后的、無(wú)關(guān)的和粗略的信息并非促進(jìn)透明度的有效手段。透明度要求預(yù)算信息披露的信息可靠、全面、及時(shí)、可理解并便于進(jìn)行國(guó)際比較，使信息使用者和監(jiān)督者能夠精確地評(píng)估政府預(yù)算編制和執(zhí)行情況、政府財(cái)務(wù)狀況以及政府活動(dòng)的真實(shí)成本。因此，建立預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化披露機(jī)制，明確披露工作的模塊與要件，提高預(yù)算的可讀性和可理解性，應(yīng)成為下一步推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)工作的關(guān)鍵。

模塊一：預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容、格式與術(shù)語(yǔ)

我國(guó)預(yù)算編制和執(zhí)行中始終存在內(nèi)容的要素缺失、格式的維度缺失和術(shù)語(yǔ)的概念混亂。本次審計(jì)工作報(bào)告披露決算草案未包括資產(chǎn)負(fù)債表、未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列一般公共預(yù)算支出便準(zhǔn)確地指出了其中預(yù)算內(nèi)容和格式的缺失問(wèn)題。這種要素上和維度上的雙重缺失以及概念上的混亂不僅給統(tǒng)計(jì)造成了許多困難，亦為預(yù)算單位根據(jù)需要調(diào)劑或隱藏諸如“三公消費(fèi)”等敏感信息創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。借鑒私人部門(mén)財(cái)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)化披露經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)使用標(biāo)準(zhǔn)程序、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告內(nèi)容（預(yù)算報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等）、標(biāo)準(zhǔn)格式和標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語(yǔ)實(shí)現(xiàn)龐大的預(yù)算信息披露的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一，應(yīng)成為預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化披露的首要任務(wù)。

模塊二：預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的接口、分離與過(guò)程

目前，預(yù)算單位、尤其基層預(yù)算單位大多僅以簡(jiǎn)單地“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法逐年編制預(yù)算，由于預(yù)算審核單位和編制單位信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致一些預(yù)算編制不合理，這不僅造成財(cái)政資源浪費(fèi)，大量預(yù)算資金不斷沉淀導(dǎo)致預(yù)算僵化等問(wèn)題，也給推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用帶來(lái)了極大阻力；如，中央決算草案與中央部門(mén)決算草案銜接不夠，未包括事業(yè)收入、其他收入等內(nèi)容的問(wèn)題便是其中一例。預(yù)算編制過(guò)程中信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)對(duì)確定性預(yù)算和非確定性預(yù)算分開(kāi)披露，通過(guò)要件分離呈現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)的邏輯依據(jù)和產(chǎn)生過(guò)程，并在同級(jí)預(yù)算、上下級(jí)預(yù)算之間設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)接口實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算之間的有機(jī)銜接。確定性預(yù)算為確定發(fā)生的事項(xiàng)安排資金，遵照類(lèi)似“價(jià)格×數(shù)量”的方法進(jìn)行編制，信息披露的基本要件就應(yīng)該是對(duì)預(yù)算編制中的價(jià)格和數(shù)量分別詳盡披露，以提高預(yù)算報(bào)告可讀性，便于廣大納稅人進(jìn)行監(jiān)督，如人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)通過(guò)“科員薪資標(biāo)準(zhǔn)×科員人數(shù)+副主任科員薪資標(biāo)準(zhǔn)×副主任科員人數(shù)+正部長(zhǎng)薪資標(biāo)準(zhǔn)×正部級(jí)人數(shù)”加以確定。非確定性預(yù)算為有一定發(fā)生概率的事項(xiàng)安排資金，在確定性預(yù)算編制的基礎(chǔ)上加入發(fā)生概率這一權(quán)重，如在年初安排本年度救災(zāi)物資，應(yīng)將災(zāi)害發(fā)生概率納入考量范圍加以披露。在同級(jí)預(yù)算、上下級(jí)預(yù)算之間設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)接口，則可有效解決諸如中央決算草案與中央部門(mén)決算草案銜接不夠等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算之間的有機(jī)銜接。以此標(biāo)準(zhǔn)披露預(yù)算編制信息，如此一來(lái)人大和納稅人在審查、查閱預(yù)算報(bào)告時(shí)所面對(duì)的就不再是“天書(shū)”般的巨額數(shù)字，而是對(duì)各個(gè)支出項(xiàng)目加以分解后的要件明細(xì)，能更清晰準(zhǔn)確地甄別預(yù)算規(guī)模的膨脹是因?yàn)槿司べY上浮還是人員數(shù)量增加造成的，并進(jìn)行針對(duì)性的審查監(jiān)督，既能防治預(yù)算資源的浪費(fèi)，亦能明確改善預(yù)算僵化等問(wèn)題。

模塊三：績(jī)效信息的甄別與披露

預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化的目的之一是績(jī)效評(píng)價(jià)。由投入導(dǎo)向到結(jié)果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變是我國(guó)預(yù)算改革的主要方向，在確保公共資金使用合規(guī)性的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)使用結(jié)果績(jī)效，以績(jī)效評(píng)價(jià)倒逼財(cái)政資金提升使用效益，促進(jìn)財(cái)政資源利用能力突破現(xiàn)有瓶頸。在全國(guó)各地績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)全面展開(kāi)的前提下，明確甄別績(jī)效評(píng)價(jià)中成本和收益信息，確?？?jī)效評(píng)價(jià)在全面、真實(shí)、及時(shí)的信息基礎(chǔ)上開(kāi)展是確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀性的重要保障。審計(jì)工作報(bào)告中指出用以前年度超撥資金抵頂支出等問(wèn)題必須予以糾正，否則績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性便無(wú)從談起。一方面，應(yīng)以相關(guān)性、效果、效率和可持續(xù)為準(zhǔn)繩建立統(tǒng)一有效量化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中客觀性標(biāo)準(zhǔn)的占比，弱化主觀因素對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響；另一方面，逐步在政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)和預(yù)算系統(tǒng)中依次推行權(quán)責(zé)發(fā)生制，確保績(jī)效評(píng)價(jià)中資產(chǎn)、負(fù)債信息的全面真實(shí)可配比，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可行性。

預(yù)算是政府施政的重要載體，預(yù)算信息的披露和公開(kāi)事關(guān)政府施政和國(guó)家治理的透明和公民參與，事關(guān)公共資金暨所有納稅人的集體利益，其根本在于預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)如何分類(lèi)和組織并予以標(biāo)準(zhǔn)化，才能達(dá)到預(yù)算“公開(kāi)透明”的基本要求。不可否認(rèn)，在預(yù)算公開(kāi)方面，我們已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展，但信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化仍值得我們持續(xù)推進(jìn)和關(guān)注。（中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組謝林 張偉）