2015年6月11日，國務(wù)院開出加快推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的“八條”菜單，要求堅(jiān)決改變資金使用“碎片化”。一石激起千層浪。財(cái)政資金使用“碎片化”問題再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。無獨(dú)有偶，2015年國家審計(jì)工作報(bào)告，在分析專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革現(xiàn)狀時(shí)，也指出了“部門化、司處化”的現(xiàn)象。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的難點(diǎn)，除了資金使用“碎片化”之外，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。

今年的審計(jì)工作報(bào)告，仍然對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革及其成果作出了非?？陀^的正面評(píng)價(jià)。必須肯定的是，自十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的目標(biāo)以來，財(cái)政部門、中央政府各職能部門均積極行動(dòng)，努力推動(dòng)，按政策要求及時(shí)清理、整合、規(guī)范各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。2014年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年又有所減少。在中央政府及其各部門的帶動(dòng)與號(hào)召下，很多地方政府也積極推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)層面均有進(jìn)展。這是一項(xiàng)非常不易的成果。

改革并不是一蹴而就的事情。審計(jì)工作報(bào)告也明確指出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革存在亟待解決的各類問題，其中解決“碎片化”問題最棘手卻至關(guān)重要。報(bào)告指出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不僅存在于資金使用環(huán)節(jié)，而且長期存在于資金分配環(huán)節(jié)，說到底，癥結(jié)就在資金分配權(quán)力的“碎片化”。為什么說專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革一直還在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公開發(fā)布的14份審計(jì)工作報(bào)告全文便一目了然。

關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”問題，審計(jì)署早在2002年就已經(jīng)關(guān)注到，并持續(xù)14年在年度工作報(bào)告中作為專題展開論述。在2002年-2015年已經(jīng)發(fā)布的14份報(bào)告中，審計(jì)署每年都從三個(gè)層面審查和總結(jié)：一是“是什么”，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的屢查屢犯的問題有哪些？二是“為什么”，即誰應(yīng)該為這些主要問題承擔(dān)責(zé)任？三是“怎么辦”，即什么措施才能解決問題？

第一個(gè)問題的答案，在過去14年里驚人一致，即在過去14年中屢查屢犯的問題主要有三類：一是“分配權(quán)力過于分散”；二是“資金投入過于分散”；三是“項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)交叉”。

第二個(gè)問題的答案，能在過去9年的審計(jì)報(bào)告中找到，即以上三類主要問題的責(zé)任主體是中央政府的各個(gè)職能部門，甚至涉及部門中的司局和處室。比如衛(wèi)生計(jì)生委疾控局有10個(gè)處參與了13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。換句話說，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要特點(diǎn)，是帶著具體政策要求的、自上而下的資金或項(xiàng)目。中央政府及其各部門在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度中的權(quán)力定位越模糊、職能交叉越嚴(yán)重，那么負(fù)責(zé)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金與項(xiàng)目的主體就越多、渠道就越多、借口就越多、項(xiàng)目就越多，反過來進(jìn)一步加重部門間、司局間、處室間職能交叉的問題。與此同時(shí)，必然產(chǎn)生如“跑部錢進(jìn)”、“釣魚工程”等制度副產(chǎn)品。

第三個(gè)問題的答案，即解決以上問題的方案，在過去14年里審計(jì)署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建議已經(jīng)被納入十八屆三中全會(huì)決議并付諸實(shí)施。這些建議包括，“在清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過程中，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套”，“嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)”，“已經(jīng)形成地方固定財(cái)力的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付原則上轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付”等等。但是，有一條提了10年的改革建議，即“改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決策、資金分配、預(yù)算管理制度”，卻至今尚未提上議事日程。而改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的方式，調(diào)整資金分配背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，恰恰是制度改革的關(guān)鍵所在。

由此可見，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用的“碎片化”，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。所以，下一步推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的重點(diǎn)，必須集中在“去碎片化”，即通過頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)資金分配權(quán)力的整合，這也是促使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付走出“碎片化”怪圈的“命門”。（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、楊志軍）