最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件。這是我國審計發(fā)展史上重要的里程碑，也是我國首次從國家治理高度對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權做出的總體部署和安排。

我國現(xiàn)行的審計制度是20世紀80年代初建立的，其中包括地方各級審計機關實行地方政府和上級審計機關雙重領導的審計體制。經過30多年的實踐，各級審計機關在地方政府和上級審計機關的領導下，依法履行審計監(jiān)督職責，在保障經濟社會健康運行等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行審計體制已不適應現(xiàn)實環(huán)境，亟待進行改革。

黨的十八屆四中全會部署了“完善審計制度，探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理”的改革任務。最近，中辦、國辦印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》的配套文件：《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》，明確提出了對省以下地方審計機關人財物管理進行改革。該試點方案，具有現(xiàn)實性、針對性、合理性和可行性。

一、省以下地方審計機關雙重領導體制的缺陷

目前，我國省以下地方審計機關實行的是地方政府和上級審計機關雙重領導的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷。

1．難以保障省以下地方審計機關的獨立性。獨立性是審計的靈魂，我國憲法和審計法規(guī)賦予省以下地方審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權。而在現(xiàn)行的省以下地方審計機關雙重領導體制下，地方審計機關領導干部管理、人員編制、職務升遷等，都主要受制于地方政府；地方審計機關的經費來源、人員工資福利、獎懲，都主要由地方政府決定。在這種雙重領導審計體制下，地方審計機關在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領導，獨立行使審計監(jiān)督權就成為一句空話。獨立性的失，使地方審計機關的審計監(jiān)督缺乏公正性，審計的執(zhí)行力和公信力受到嚴峻的挑戰(zhàn)。

2．難以處理好國家利益與地方利益的關系。從長遠和整體利益看，國家利益與地方利益是一致的，但是兩者利益也存在矛盾。地方政府在履行職責時會優(yōu)先考慮地方利益，并以保護這種利益為己任?，F(xiàn)行省以下地方審計機關置于地方政府的領導之下，當審計中發(fā)現(xiàn)地方利益與國家利益存在沖突時，必然會服從地方利益，執(zhí)行地方政府的政策，難以依法獨立行使審計監(jiān)督權。

3．難以實現(xiàn)審計工作的規(guī)范化和科學化。省以下地方審計機關依法履行審計監(jiān)督的職能時，必須依據(jù)審計法規(guī)開展工作?，F(xiàn)行省以下地方審計機關的雙重領導體制，審計機關按照法定程序制定的審計計劃和具體執(zhí)行審計的過程中，地方政府的領導往往超越審計監(jiān)督的范圍和權限，給地方審計機關交辦一些與審計工作不著邊際的業(yè)務，審計監(jiān)督難以實現(xiàn)規(guī)范化和科學化。

4．難以適應審計工作不斷發(fā)展的客觀需要。我國審計工作經過30多年的發(fā)展，審計對象不斷擴大、審計內容日益豐富，審計環(huán)境發(fā)生了巨大變化。這些變化要求省以下地方審計機關必須轉變觀念，適應新發(fā)展和新要求。如開展領導干部自然資源資產離任審計，審計人員要對地方各級黨委和政府主要領導干部進行監(jiān)督和評價。在現(xiàn)行省以下地方審計機關雙重領導體制下，這些任務就難以完成。

二、省以下地方審計機關人財物管理改革的意義

對省以下地方審計機關人財物管理進行改革，從本質上講，就是在現(xiàn)行的省以下地方審計機關雙重管理體制基礎上，進一步強化上級審計機關對省以下地方審計機關的組織領導和業(yè)務領導，在審計長期規(guī)劃、年度計劃、項目實施、結果報告、隊伍建設、經費保障等方面實行統(tǒng)一管理，整合審計監(jiān)督資源，形成全國審計“一盤棋”的體制。這次改革，對進一步完善現(xiàn)行審計體制具有重要意義。

1．為依法獨立行使審計監(jiān)督權提供制度保障。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，核心是保障地方審計機關依法獨立行駛審計監(jiān)督權，從地方審計機關領導干部管理、機構編制和人員管理、經費預算和資產管理、審計項目計劃統(tǒng)籌管理、審計執(zhí)法責任、審計信息化等方面，均由省級審計機關統(tǒng)一管理，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，有利于省以下地方審計機關聚焦主業(yè)，減少受地方政府制約，排除對審計工作的各種干擾和掣肘，實事求是地披露相關問題，客觀公正地提出整改措施。

2．為統(tǒng)籌審計力量做好重點工作提供資源保障。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，有利于加強審計項目統(tǒng)籌，確定重點審計領域，編制中長期審計規(guī)劃和年度計劃，保證在一定周期內實現(xiàn)審計全覆蓋；有利于上級審計機關統(tǒng)籌本地區(qū)審計資源，集中力量做好重點審計項目，避免重復審計，堵塞審計監(jiān)督漏洞；有利于建立審計成果和信息共享機制，加強地方各級審計機關、不同審計項目之間的溝通交流，實現(xiàn)審計成果和信息的及時共享。

3．為加強地方審計干部隊伍建設提供組織保障。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，有利于加強地方審計機關干部隊伍能力素質提升，便于把住審計人員“入門”關；有利于強化審計人員的繼續(xù)教育，提高審計人員的專業(yè)素質和職業(yè)勝任能力；有利于從嚴管理地方審計干部隊伍，打造一支政治素質高、業(yè)務能力強的地方審計干部隊伍；有利于加強審計隊伍思想和作風建設，強化理論武裝，堅定理想信念，提高審計人員的依法審計能力。

4．為加強對下級審計機關領導提供政策保障。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，將有效改變地方審計機關負責人主要由地方政府任免的現(xiàn)狀，上級審計機關對下級審計機關負責人的任免權將得到加強，并強化對地方審計機關的機構設置、人員配備、績效考核、職務升降等組織領導；在審計計劃、項目實施、審計報告、質量檢查、經費保障、審計成果和信息共享等方面實行統(tǒng)一管理，將進一步強化上級審計機關對下級審計機關的業(yè)務領導。

三、省以下地方審計機關人財物管理改革需統(tǒng)籌的工作

正確把握省以下地方審計機關人財物管理改革的目標和要求，是設計并實施省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案的前提。為此，需要統(tǒng)籌和處理好以下相關工作和問題。

1．正確認識省以下地方審計機關人財物管理改革與憲法和法律規(guī)定的關系。我國現(xiàn)行省以下地方審計機關雙重領導體制是根據(jù)《中華人民共和國憲法》建立的，隨后頒布的《中華人民共和國審計法》進一步明確了審計機關的職責和權限。可以說，對省以下地方審計機關人財物管理實行統(tǒng)一管理與憲法和審計法規(guī)定的地方審計機由本級人民政府領導的精神并無矛盾之處。省以下地方審計機關人財物管理無論怎樣改革，都是在現(xiàn)行法律框架內進行的改革，省以下地方審計機關圍繞各級地方黨委、政府中心工作開展審計工作的方針沒有變，只是在保障地方審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權的政策措施、保障機制、工作制度、運轉方式等方面做一些調整和優(yōu)化。

2．處理好省以下地方審計機關人財物管理改革與各級地方人大之間的關系。在現(xiàn)行地方審計機關雙重領導體制下，地方審計機關要定期向地方人大報告審計工作，接受地方人大的監(jiān)督。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，更加有利于保障地方人大對審計工作的監(jiān)督。實行省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理后，地方審計機關的審計結果和發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀問題線索，要及時向上級審計機關和本級地方黨委、政府報告；地方審計機關的審計工作報告，在聽取本級地方政府行政首長意見并報經上級審計機關審定后，按規(guī)定程序向本級人民代表大會報告，保障人大的知情權、決定權和監(jiān)督權，能更好發(fā)揮人大對審計工作的監(jiān)督作用。

3．統(tǒng)籌好省以下地方審計機關人財物管理改革與服務地方經濟發(fā)展的關系。長期以來，各級地方審計機關在本級黨委、政府領導下，緊密圍繞當?shù)刂行墓ぷ?，積極開展審計工作，在促進地方經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，地方審計機關將繼續(xù)發(fā)揮審計工作更好地服務地方經濟發(fā)展的作用，除了參加上級審議機關統(tǒng)籌的審計項目外，還要結合當?shù)刂行墓ぷ鳎岢霰灸甓葘徲嬳椖坑媱?，經批準后實施。上級審計機關應結合本地區(qū)實際，統(tǒng)籌組織審計力量，開展本地區(qū)的重大項目審計，服務于本地區(qū)經濟社會發(fā)展。

4．協(xié)調好省以下地方審計機關人財物的統(tǒng)一管理與自主管理的辯證關系。對省以下地方審計機關人財物實行統(tǒng)一管理，強化了上級審計機關對下級審計機關的領導，但這并不意味著上級審計機關直接安排下級審計機關的所有審計工作。上級審計機關統(tǒng)籌省級范圍內的審計資源，積極推進重點項目審計；省以下地方審計機關要主動接受上級審計機關的統(tǒng)一管理，同時也要注重本地實際和特點，在完成統(tǒng)籌審計項目的情況下，發(fā)揮地方審計機關的自主性和創(chuàng)造性，結合本地實際開展一些自選審計項目，對本地重點資金、重點項目等實施審計，為本地區(qū)經濟社會健康發(fā)展保駕護航。（秦榮生）