最近中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，以及配套的《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架意見(jiàn)》及配套文件），貫徹落實(shí)了黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于進(jìn)一步深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，對(duì)于完善審計(jì)制度、保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)做出了部署和安排。《框架意見(jiàn)》及配套文件的出臺(tái)，是我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的一件大事，發(fā)展和完善了我國(guó)現(xiàn)階段的審計(jì)制度，標(biāo)志著我們朝著更加現(xiàn)代、更加成熟的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度又向前邁進(jìn)了一步，為未來(lái)一個(gè)時(shí)期充分發(fā)揮審計(jì)作用提供了更加堅(jiān)實(shí)的制度保障，因此具有十分重要的意義。

《框架意見(jiàn)》及配套文件強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)督的特征和能力

我國(guó)審計(jì)制度是根據(jù)1982年憲法規(guī)定建立的，是適應(yīng)改革開(kāi)放和民主法治建設(shè)的需要產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。30多年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)組織開(kāi)展大量卓有成效的審計(jì)和調(diào)查工作，共促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2萬(wàn)多億元，移送重大違法違紀(jì)事項(xiàng)和犯罪案件線索3萬(wàn)多件，提交各類(lèi)審計(jì)信息和報(bào)告380萬(wàn)多篇，在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)和政令暢通、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革和全面依法治國(guó)、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)、完善國(guó)家治理方面發(fā)揮了重要作用。

國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和全面性特征，決定了審計(jì)監(jiān)督不同于黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也正是由于這三個(gè)特征，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中承擔(dān)著重要的角色和任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮獨(dú)特、不可替代作用。國(guó)家審計(jì)作用的發(fā)揮主要源于下列三種審計(jì)能力：一是發(fā)現(xiàn)和報(bào)告問(wèn)題的能力，就是通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相和問(wèn)題，并向有關(guān)方面及時(shí)全面地報(bào)告和公開(kāi)披露的能力；二是懲處和移送處理問(wèn)題的能力，就是針對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行處理處罰，對(duì)于嚴(yán)重違法違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題移送有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步查處的能力；三是提示和建議的能力，就是根據(jù)審計(jì)過(guò)程發(fā)現(xiàn)的情況和審計(jì)結(jié)果，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示和提出改進(jìn)建議，促使被審計(jì)單位和有關(guān)部門(mén)積極整改，健全機(jī)制和制度，從而減少問(wèn)題的再度出現(xiàn)和發(fā)生的能力。換句話說(shuō)，國(guó)家審計(jì)的作用能否得到充分有效發(fā)揮，取決于審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)全面發(fā)現(xiàn)和報(bào)告問(wèn)題、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題得到依法懲處，有關(guān)部門(mén)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果和采納審計(jì)建議，采取措施進(jìn)行整改問(wèn)責(zé)和健全制度這三個(gè)方面工作的有效性。

《框架意見(jiàn)》及配套文件明確要求從實(shí)行審計(jì)全覆蓋、強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革、推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍思想和作風(fēng)建設(shè)、建立健全履行法定職責(zé)的保障機(jī)制、完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等八個(gè)方面完善審計(jì)制度。這八個(gè)方面強(qiáng)化了審計(jì)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和全面性的特征，為審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告問(wèn)題、對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行懲處和移送處理，有關(guān)部門(mén)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果進(jìn)行整改和問(wèn)責(zé)提供了制度保障，增強(qiáng)了審計(jì)能力，有利于推動(dòng)審計(jì)工作全面深入開(kāi)展和充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的重要作用。

《框架意見(jiàn)》及配套文件解決了當(dāng)前

制約審計(jì)作用發(fā)揮的突出問(wèn)題

過(guò)去30多年來(lái)不斷發(fā)展完善的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，對(duì)于國(guó)家審計(jì)作用的發(fā)揮提供了有利保障。但近年來(lái)隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)著許多新的任務(wù)和使命，審計(jì)工作面臨著許多新要求，審計(jì)作用的發(fā)揮遇到了許多新問(wèn)題，迫切需要通過(guò)完善審計(jì)制度來(lái)解決?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件緊扣當(dāng)前影響審計(jì)作用發(fā)揮的突出問(wèn)題，做出了審計(jì)制度上的調(diào)整和完善。主要有以下四個(gè)方面。

一是實(shí)施審計(jì)全覆蓋，解決了審計(jì)盲區(qū)的問(wèn)題。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)盡了最大努力提高審計(jì)效率，但實(shí)際審計(jì)的資金量平均不到被審計(jì)單位資金總量的三分之一，還有一些領(lǐng)域、單位和資金從未接受過(guò)審計(jì)監(jiān)督?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件提出要擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，在一定周期內(nèi)對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門(mén)和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，對(duì)問(wèn)題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部加大審計(jì)頻次。實(shí)行有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全覆蓋，貫徹了“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的審計(jì)工作方針，也對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)有效組織開(kāi)展審計(jì)工作提出了要求。

二是實(shí)行省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革和加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，有利于審計(jì)資源整合和提高審計(jì)效率。目前我國(guó)約有9萬(wàn)多名國(guó)家審計(jì)人員，其中7萬(wàn)多名（約占80%）分布在2000多個(gè)市縣，大多數(shù)市縣審計(jì)機(jī)關(guān)行政編制15至20人，有的不足10人，專(zhuān)業(yè)人員少、能力不足，難以形成有效的審計(jì)監(jiān)督力量，甚至存在一些審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量難以保證等問(wèn)題，審計(jì)工作的效率效果都有待提升。在審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的財(cái)政各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)中，由于專(zhuān)項(xiàng)資金的管理使用涉及層級(jí)多、線長(zhǎng)面廣，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分段監(jiān)督，容易出現(xiàn)疏漏，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行全面徹底的審計(jì)。近年來(lái)審計(jì)署整合統(tǒng)籌全國(guó)審計(jì)資源，組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一開(kāi)展政府性債務(wù)、社保資金、土地出讓金等審計(jì)項(xiàng)目，避免了對(duì)審計(jì)各種干擾，增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，收到了很好的效果，受到了各級(jí)黨委政府的肯定。實(shí)踐證明，由省一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌對(duì)全省審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，同時(shí)加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，可以減少一些干擾審計(jì)情況的發(fā)生，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，有利于全省范圍內(nèi)的資源整合和形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有利于提升審計(jì)效率和發(fā)揮監(jiān)督合力。

三是推行審計(jì)職業(yè)化建設(shè)和審計(jì)隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)，有利于強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和勝任能力。審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、專(zhuān)業(yè)性都比較強(qiáng)的工作，要求審計(jì)人員具備較高的專(zhuān)業(yè)水平和政治素質(zhì)。然而多年來(lái)由于沒(méi)有建立相應(yīng)的審計(jì)職業(yè)準(zhǔn)入和任職資格等制度，審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)在嚴(yán)格遵循“行政化”管理基本規(guī)律的同時(shí)，審計(jì)專(zhuān)業(yè)熟練程度沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，審計(jì)機(jī)關(guān)的整體勝任能力已經(jīng)開(kāi)始不能很好地滿足未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作的要求，制約了審計(jì)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件要求對(duì)審計(jì)人員實(shí)行分類(lèi)管理，設(shè)置專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和綜合管理類(lèi)職位，完善審計(jì)人員選任、問(wèn)責(zé)和職業(yè)保障機(jī)制、審計(jì)教育培訓(xùn)體系。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，意味著去一些“行政化”，更加突出審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員在審計(jì)工作中的主體地位，例如，在實(shí)行審計(jì)職業(yè)化后，審計(jì)人員將作為職業(yè)人，在整個(gè)職業(yè)生涯中，都要不斷付出努力，使自己擁有嫻熟的專(zhuān)業(yè)技能和保持專(zhuān)業(yè)勝任能力；必須始終保持良好的行為風(fēng)范和職業(yè)形象，以維護(hù)審計(jì)職業(yè)的特質(zhì)和社會(huì)對(duì)審計(jì)職業(yè)的尊重與信任；在審計(jì)工作中摒棄職權(quán)主義，養(yǎng)成程序、中立、理性、專(zhuān)業(yè)至上的職業(yè)思維習(xí)慣，等等。可見(jiàn)，隨著審計(jì)職業(yè)化建設(shè)和審計(jì)隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)的推進(jìn)，審計(jì)人員將面臨更高的職業(yè)要求，審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性和勝任能力將得到大幅提升。

四是健全干預(yù)審計(jì)行為登記和對(duì)阻撓干擾不配合審計(jì)的行為進(jìn)行查處等審計(jì)工作保障機(jī)制，以及完善審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制，保障了審計(jì)工作的效率和取得成效。雖然憲法和審計(jì)法等法律都明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，但實(shí)際工作中被審計(jì)單位和有關(guān)方面不支持和配合審計(jì)工作的情況還是屢見(jiàn)不鮮，特別是被審計(jì)單位不能全面完整地提供審計(jì)所需要的資料，有關(guān)方面在審計(jì)工作中阻撓干擾審計(jì)，甚至對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行威脅恐嚇、打擊報(bào)復(fù)，嚴(yán)重影響了審計(jì)工作的順利開(kāi)展?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件對(duì)于完善審計(jì)工作保障機(jī)制方面做出了具體詳細(xì)的部署，包括各級(jí)政府要支持審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)、建立健全干預(yù)審計(jì)行為登記制度、依法依紀(jì)懲處干擾審計(jì)行為等，解決了目前審計(jì)實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，對(duì)于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)提供了保障。

審計(jì)工作的成效最終體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上，反映在有關(guān)部門(mén)和被審計(jì)單位運(yùn)用審計(jì)結(jié)果改進(jìn)管理和提高績(jī)效方面。《框架意見(jiàn)》及配套文件對(duì)于建立健全審計(jì)與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管部門(mén)單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用提出要求，一定程度上可以避免多年來(lái)困擾我們的“一審了之”、“屢審屢犯”的情形，確保審計(jì)工作達(dá)到應(yīng)有的效果。

審計(jì)機(jī)關(guān)要接受更為嚴(yán)格的監(jiān)督并成為典范機(jī)構(gòu)

對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是審計(jì)制度的重要組成部分?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件專(zhuān)門(mén)就加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督做出了制度上的安排，這是一個(gè)重大進(jìn)步，不僅豐富和發(fā)展了我國(guó)的審計(jì)制度，而且意味著審計(jì)機(jī)關(guān)將要接受比以前更為嚴(yán)格的外部監(jiān)督，充分體現(xiàn)了黨中央國(guó)務(wù)院加強(qiáng)對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的思想和決心。

加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也是國(guó)際上通行的做法。世界審計(jì)組織《約翰內(nèi)斯堡共識(shí)》提出，審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮作用，體現(xiàn)審計(jì)的價(jià)值，必須成為“典范機(jī)構(gòu)”，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)越是“典范”，審計(jì)工作的結(jié)果越是可靠和令人信服，審計(jì)作用就越能夠充分發(fā)揮。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要成為嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律規(guī)定，講究工作效率效果的典范機(jī)構(gòu)，而且要成為接受監(jiān)督的典范。近年來(lái)隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，許多國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)都通過(guò)改進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)管理和運(yùn)行機(jī)制，自覺(jué)強(qiáng)化對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，回應(yīng)社會(huì)公眾提出的“誰(shuí)來(lái)審計(jì)審計(jì)者”的問(wèn)題。例如英國(guó)審計(jì)署通過(guò)建立審計(jì)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)英國(guó)審計(jì)署審計(jì)工作的監(jiān)督，美國(guó)審計(jì)署每三年接受一次國(guó)際同行的同業(yè)復(fù)核。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立30多年來(lái)，除了自覺(jué)接受黨委、人大、政府的監(jiān)督外，還建立了多項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的外部監(jiān)督制度。例如，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況開(kāi)展審計(jì)。審計(jì)署自1995年開(kāi)始實(shí)行特約審計(jì)員制度，強(qiáng)化了民主黨派和無(wú)黨派人士對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督。

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門(mén)之一，是專(zhuān)司監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)。監(jiān)督者也要受到監(jiān)督?！犊蚣芤庖?jiàn)》及配套文件將加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作為完善審計(jì)制度的一個(gè)重要方面，明確了各級(jí)黨委、政府、人大、社會(huì)公眾，可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，以推進(jìn)審計(jì)結(jié)果和審計(jì)過(guò)程的公開(kāi)透明等為抓手，監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)履職盡責(zé)情況，有利于通過(guò)加強(qiáng)外部監(jiān)督促進(jìn)審計(jì)工作規(guī)范開(kāi)展，使審計(jì)機(jī)關(guān)成為自覺(jué)接受外部監(jiān)督的“典范機(jī)構(gòu)”。無(wú)疑，這些制度安排，對(duì)于樹(shù)立審計(jì)機(jī)關(guān)的良好形象，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的可靠性，充分發(fā)揮審計(jì)的作用都將起到積極的促進(jìn)作用。

再好的制度，如果沒(méi)有落實(shí)，也無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的。落實(shí)好《框架意見(jiàn)》及配套文件，不是審計(jì)機(jī)關(guān)一家的事情，需要各級(jí)各部門(mén)的共同意志、自覺(jué)行動(dòng)和通力合作。相信伴隨著《框架意見(jiàn)》及配套文件的深入實(shí)施，審計(jì)監(jiān)督將在促進(jìn)完善國(guó)家治理方面發(fā)揮更加積極有效的作用，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。（劉力云）